一、現(xiàn)狀與形勢
       耕地草原河湖資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是中華民族文化傳承的重要載體。我國的耕地草原河湖資源相對較為豐富，但人均占有量遠(yuǎn)低于世界平均水平，且區(qū)域分布不均、資源匹配度差，長期的高強度開發(fā)、超負(fù)荷利用導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能受到不同程度損害，已經(jīng)危及資源永續(xù)利用和生態(tài)安全。雖然針對上述問題做了大量的工作，但仍未從根本上解決。逐步建立耕地草原河湖休養(yǎng)生息制度，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，提高資源保障能力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，已提上重要議事日程。
       （一）耕地草原河湖資源現(xiàn)狀
       根據(jù)2014年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)和國土資源公報，我國實有耕地面積20.26億畝，其中含有難以穩(wěn)定利用的耕地和根據(jù)國家政策需要逐步調(diào)整退耕的耕地，適宜穩(wěn)定利用的耕地保有量18.65億畝，基本農(nóng)田保護面積在15.6億畝以上，守住了18億畝耕地紅線。人均耕地1.48畝，不到世界人均耕地面積的一半。其中，東部地區(qū)耕地占全國耕地總面積的19.4%、中部占22.7%、西部占37.3%、東北占20.6%。全國耕地質(zhì)量總體偏低，中低產(chǎn)田占三分之二以上。2015年底，全國耕地有效灌溉面積9.68億畝，已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4億畝。
       我國天然草原面積近60億畝，人均占有草原資源4.3畝，為世界人均水平的一半。其中，西部12?。▍^(qū)、市）的草原面積占全國草原面積的84.2％，內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、甘肅和四川六大牧區(qū)省份的草原面積約占全國草原面積的3/4。2015年，全國天然草原鮮草產(chǎn)量10.3億噸、干草產(chǎn)量3.2億噸、理論載畜量2.5億羊單位。
       全國流域面積50平方公里及以上的河流45203條，常年水面面積1平方公里及以上的湖泊2865個，全國多年平均水資源總量28412億立方米，其中地表水資源量27388億立方米、地下水資源量8218億立方米（地表水資源量和地下水資源量重復(fù)計算量7194億立方米），人均水資源量約2100立方米，僅為世界人均水平的28%，耕地畝均占有水資源量約為1400立方米，約為世界平均水平的1/2。水資源時空分布不均衡，與經(jīng)濟社會發(fā)展布局不相匹配，降水60~80%主要集中在汛期，南方地區(qū)水資源量占全國的81%，北方地區(qū)僅占19%。2014年，全國水資源一級區(qū)河流水質(zhì)達到Ⅲ類以上的河段長度占總評價河長的比重為72.8%，部分河湖存在富營養(yǎng)化狀況。
       （二）耕地草原河湖資源利用與保護情況
       當(dāng)前，我國農(nóng)作物播種面積穩(wěn)定在24.5億畝左右，單產(chǎn)水平不斷提高，國內(nèi)糧食產(chǎn)量超過6億噸，棉花、油料、糖料有效供給基本保障；肉類總產(chǎn)量超過8500萬噸，其中牛羊肉產(chǎn)量達到1100多萬噸；水產(chǎn)品產(chǎn)量接近7000萬噸；全國年用水總量6000多億立方米，其中農(nóng)業(yè)用水3800多億立方米，在人均耕地草原較少、水資源短缺的情況下，實現(xiàn)了主要農(nóng)產(chǎn)品的供求平衡，滿足了生存和發(fā)展的需要。同時，耕地草原河湖作為重要的生態(tài)系統(tǒng)，在水土保持、防風(fēng)固沙、洪水調(diào)蓄、水源涵養(yǎng)與固碳等方面發(fā)揮了重要的生態(tài)功能，保證了生物多樣性，維護了國家生態(tài)安全。
       黨中央、國務(wù)院歷來高度重視耕地草原河湖資源保護與生態(tài)建設(shè)。改革開放以來，各級政府不斷完善法律法規(guī)、加強監(jiān)管防控、取得了一定的成效。在嚴(yán)守耕地紅線的基礎(chǔ)上，不斷改善耕地質(zhì)量，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高，2004年以來，糧食產(chǎn)量實現(xiàn)“十二連增”；劃定基本草原34.1億畝，累計治理“三化”（沙化、退化、鹽漬化）草原16.5億畝，禁牧休牧面積15.3億畝，落實草畜平衡面積25.6億畝，草原生態(tài)系統(tǒng)加速退化趨勢有所抑制；實行最嚴(yán)格水資源管理制度，全面推進節(jié)水型社會建設(shè)，強化河湖管理，在生態(tài)脆弱流域?qū)嵤┧Y源合理調(diào)配、水土保持、生態(tài)修復(fù)、人工增雨等綜合治理措施，部分河湖和濕地生態(tài)系統(tǒng)得到保護和恢復(fù)。新世紀(jì)以來，我國耕地質(zhì)量穩(wěn)步提升，草原、河湖生態(tài)功能有所改善。
       （三）耕地草原河湖資源利用與保護中存在的主要問題盡管我國在耕地草原河湖資源保護方面取得了一定的成效，但也應(yīng)清醒地看到，由于生產(chǎn)者資源保育意識不強、片面追求產(chǎn)量產(chǎn)值、重利用輕養(yǎng)護，相關(guān)法律法規(guī)缺乏配套的實施細(xì)則、執(zhí)行不嚴(yán)，對資源過度開發(fā)利用的有效管理和約束不夠、重生產(chǎn)輕生態(tài)，再加上全社會的生態(tài)保護觀念偏弱、資源休養(yǎng)生息的客觀條件還不充分、保護與修復(fù)治理的制度體系尚未系統(tǒng)建立等原因，長期累積性的過度開發(fā)與利用，導(dǎo)致資源承載力降低、可持續(xù)發(fā)展能力減弱，在經(jīng)濟快速增長、農(nóng)業(yè)連續(xù)增產(chǎn)的同時，也付出了巨大的環(huán)境代價。
       我國部分地區(qū)耕地基礎(chǔ)地力下降明顯，質(zhì)量狀況堪憂。城市建設(shè)與工業(yè)生產(chǎn)大量占用優(yōu)質(zhì)耕地，由于耕地后備資源不足，“占優(yōu)補優(yōu)”難度大。東北地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)強度大，黑土層厚度已由開墾初期的80-100厘米下降到20-30厘米，部分地區(qū)耕地土壤有機質(zhì)平均含量由原來的3-6%減少到現(xiàn)在的2-3%；華北平原耕層厚度低于適宜耕種厚度3-7厘米；西北5省區(qū)鹽堿耕地面積超過4000萬畝，一半以上屬中重度。部分地區(qū)土壤污染問題嚴(yán)重，耕地土壤點位超標(biāo)率19.4%，耕地重金屬污染問題加劇。部分生態(tài)脆弱區(qū)過度開墾，水土流失較為嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可持續(xù)。草原生態(tài)環(huán)境依然脆弱，草畜平衡狀況欠佳。北方干旱半干旱草原區(qū)氣候干旱少雨，且降水分布不均，冷季寒冷漫長、暖季干燥炎熱，蒸發(fā)量大；青藏高寒草原區(qū)海拔高，氣候寒冷，無霜期短，土層薄，一旦破壞，恢復(fù)十分困難。上世紀(jì)50年代以來累計違法開墾草原3億畝，近一半撂荒后成為裸地、沙地；草原植被蓋度、產(chǎn)草量與改革開放初期相比仍有很大差距；2015年全國重點天然草原平均牲畜超載率為13.5%，局部地區(qū)“人、草、畜”矛盾突出，超載率超過50%。部分流域水資源開發(fā)利用過度，河湖萎縮，濕地面積減少，水體污染加劇，水生生物生存環(huán)境惡化；北方一些地區(qū)水資源開發(fā)利用程度接近或超出資源承載能力，平原地區(qū)年均地下水超采170億立方米，部分區(qū)域生物多樣性保護功能下降。
       總體上看，我國耕地草原河湖生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和服務(wù)功能較低。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與開發(fā)導(dǎo)致的水土流失、土地沙化、石漠化等問題仍然嚴(yán)重；草原治理區(qū)生態(tài)雖有好轉(zhuǎn)，但整體惡化的趨勢仍未從根本上得到改變；河湖污染加劇、生態(tài)退化的態(tài)勢仍在繼續(xù)，部分地區(qū)水資源過度開發(fā)的問題仍未得到有效解決。守住耕地數(shù)量紅線、保護草原河湖資源、改善河湖水質(zhì)、逐步提高生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的壓力仍然巨大。
       （四）有序?qū)崿F(xiàn)耕地草原河湖休養(yǎng)生息的重要意義
       人類對耕地草原河湖等自然資源的開發(fā)利用，既要滿足當(dāng)前的需要，也應(yīng)兼顧長遠(yuǎn)發(fā)展。有序?qū)崿F(xiàn)耕地草原河湖休養(yǎng)生息，就是要在節(jié)約集約利用的基礎(chǔ)上，合理降低開發(fā)利用強度，保護并有效恢復(fù)生態(tài)空間，改善生態(tài)環(huán)境，更好地發(fā)揮生態(tài)服務(wù)功能，提高資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障能力，實現(xiàn)資源永續(xù)利用和可持續(xù)發(fā)展。“十三五”及今后一段時期，我國仍處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，同時也是資源環(huán)境約束力加劇的矛盾凸顯期。“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局對耕地草原河湖資源提出了更高、更全面的要求，只有實現(xiàn)耕地草原河湖休養(yǎng)生息，才能有效恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)空間，更好地發(fā)揮資源的生態(tài)服務(wù)功能，為建設(shè)生態(tài)文明創(chuàng)造條件；才能提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，實現(xiàn)資源永續(xù)利用，保障國家糧食安全；才能構(gòu)建穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)，維護國家生態(tài)安全。抓住現(xiàn)階段國內(nèi)外市場大宗農(nóng)產(chǎn)品供給寬裕的有利時機，通過休養(yǎng)生息，恢復(fù)自然生態(tài)和資源承載力，改善生態(tài)環(huán)境，穩(wěn)定和提升耕地草原河湖資源數(shù)量與質(zhì)量，促進經(jīng)濟社會和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保障綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給，是尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的具體體現(xiàn)，是保障國家糧食安全和生態(tài)安全的重要途徑，是推進生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇，是全面建成小康社會的客觀需求。

       二、總體要求
       （一）指導(dǎo)思想
       全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，以保障國家糧食安全、生態(tài)安全、資源安全為前提，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境、十分珍惜合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，正確處理人與自然的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧生產(chǎn)、生活和生態(tài)，以控制耕地草原河湖開發(fā)規(guī)模、降低利用強度、恢復(fù)生態(tài)功能為主線，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和資源利用方式，加大農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的保護與修復(fù)力度，落實資源管控措施，構(gòu)建耕地草原河湖休養(yǎng)生息的長效機制，推動實現(xiàn)資源永續(xù)利用，為經(jīng)濟社會持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供資源保障。
       （二）基本原則
       ——順應(yīng)自然、系統(tǒng)保護。按自然規(guī)律辦事，把生態(tài)環(huán)境保護放在突出位置，通過最嚴(yán)格的管控，減少人為擾動，增強耕地草原河湖的自然循環(huán)恢復(fù)能力。將山水林田湖作為一個生命共同體，統(tǒng)籌考慮耕地草原河湖的生態(tài)功能和相互聯(lián)系，予以全面保護。
       ——用養(yǎng)結(jié)合、綜合治理。強化生產(chǎn)者責(zé)任，在資源利用過程中更加注重資源養(yǎng)護，全面節(jié)約和高效利用資源，樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，綜合運用經(jīng)濟、法律及必要的行政手段，合理降低資源開發(fā)強度。采取自然措施與人工措施相結(jié)合、生物措施與工程措施相結(jié)合的治理路徑，努力提高資源質(zhì)量和保障能力。
       ——因地制宜、有序推進。加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)確定保護措施和休養(yǎng)生息模式，分區(qū)分類施策。突出重點地區(qū)、重點問題和重點環(huán)節(jié)，把握好節(jié)奏和力度，在試點示范、積累經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥全面推進。
       ——改革創(chuàng)新、完善機制。不斷深化改革，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，調(diào)動各方積極性，形成全社會合力參與耕地草原河湖資源保護的格局。完善法律法規(guī)，依法管控，依法治理，強化制度建設(shè)，確保各項管護治理措施可落地、政策有實效，形成保障耕地草原河湖休養(yǎng)生息的長效機制。
       （三）主要目標(biāo)
       到2020年，確保耕地草原數(shù)量，有效恢復(fù)河湖生態(tài)空間，穩(wěn)定濕地面積，穩(wěn)步提高耕地質(zhì)量，耕地草原河湖生態(tài)功能初步改善，資源保障能力不斷增強；農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢總體得到遏制，生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)的環(huán)境得到改善，基本建立資源有效保護和高效利用的政策與技術(shù)支撐體系，改變資源開發(fā)強度過大、利用方式粗放的狀況。到2030年，耕地草原河湖資源利用與養(yǎng)護全面步入良性循環(huán)，生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，建立完善的資源休養(yǎng)生息制度體系，基本形成農(nóng)產(chǎn)品供給保障有力、資源利用高效、產(chǎn)地環(huán)境良好、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、田園風(fēng)光優(yōu)美的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展新格局，實現(xiàn)人與自然和諧共生。
       ——耕地。到2020年，嚴(yán)守18.65億畝耕地紅線，耕地土壤環(huán)境安全得到基本保障。全國耕地質(zhì)量平均提高0.5個等級（別），其中新建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田耕地質(zhì)量平均提高1個等級（別）以上；耕地土壤有機質(zhì)含量有所增加，耕作層厚度平均達到25厘米以上；化肥、農(nóng)藥使用量實現(xiàn)零增長，環(huán)境風(fēng)險得到基本管控；試點休耕的地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)的生態(tài)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題得到初步解決，試點地區(qū)輪作面積達到500萬畝；完成25度以上陡坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、重要水源地15-25度坡耕地和嚴(yán)重污染耕地退耕還林還草任務(wù)。
       到2030年，全國平均耕地質(zhì)量較2015年提高1.0個等級（別），耕地質(zhì)量狀況得到明顯改善，不宜耕作土地全部完成退耕任務(wù)，建立合理的輪作體系和休耕制度，耕地利用高效、質(zhì)量穩(wěn)定、環(huán)境安全的總體格局基本形成。
       ——草原。到2020年，全國天然草原鮮草總產(chǎn)草量達到10.5億噸，草原綜合植被蓋度達到56%，重點天然草原超載率小于10%，草原超載過牧情況和退化趨勢得到遏制，草原生態(tài)環(huán)境得到改善，草原生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力增強；初步建立以基本草原保護、承包經(jīng)營、禁牧休牧、劃區(qū)輪牧、草原生態(tài)補助獎勵機制、草原監(jiān)測評價考核等為主要內(nèi)容的草原休養(yǎng)生息保障制度。
       到2030年，全國草原綜合植被蓋度達到60%，重點天然草原超載率小于8%，基本實現(xiàn)草畜平衡，草原生態(tài)功能顯著增強，形成完善的草原休養(yǎng)生息制度和草原保護體系。
       ——河湖。到2020年，全國用水總量控制在6700億立方米以內(nèi)，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上，大型灌區(qū)和重點中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水計量率達到70%以上；河湖生態(tài)環(huán)境水量有所增加，生態(tài)基流基本得以保障；排污口排污總量減少，全國地表水質(zhì)量達到或好于Ⅲ類水體比例超過70%，全國江河湖泊水功能區(qū)的水質(zhì)有明顯改善，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率達到80%以上；河湖水域岸線空間用途管制制度基本建立，河湖生態(tài)空間得到有效保護，河湖水域面積不減少；地下水超采得到嚴(yán)格控制，嚴(yán)重超采區(qū)超采量得到有效退減；水生生物資源逐步恢復(fù)；初步建立河湖休養(yǎng)生息保障制度。
       到2030年，全國用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)，河湖生態(tài)環(huán)境用水需求基本保障，河湖生態(tài)空間得到有效恢復(fù)；水環(huán)境質(zhì)量全面改善，全國地表水質(zhì)量達到或好于Ⅲ類水體比例超過75%，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率提高到95％以上；地下水基本實現(xiàn)采補平衡；水生生物多樣性逐步穩(wěn)定；河湖休養(yǎng)生息制度體系全面建立，河湖資源實現(xiàn)可持續(xù)利用。

       三、耕地休養(yǎng)生息
       因地制宜，采取“養(yǎng)”、“退”、“休”、“輪”、“控”綜合措施，試點先行，探索耕地保護與利用協(xié)調(diào)發(fā)展之路，穩(wěn)步實現(xiàn)從片面追求產(chǎn)出向“用養(yǎng)結(jié)合、永續(xù)利用”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“藏糧于地”、“藏糧于技”，夯實國家糧食安全基礎(chǔ)。規(guī)劃實施前五年，主要在重點和試點區(qū)域?qū)嵤缓笫?，在全面評估前期工作的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥全面推進。
       （一）主要任務(wù)
       1、耕地養(yǎng)護
       以保障國家糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)生態(tài)安全為目標(biāo)，堅持保護優(yōu)先、建設(shè)為重，在落實最嚴(yán)格耕地保護制度、加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的同時，對全國耕地進行全面養(yǎng)護。依靠科技進步，加大資金投入，推進工程、農(nóng)藝、農(nóng)機措施相結(jié)合，依托新型經(jīng)營主體和社會化服務(wù)組織，構(gòu)建耕地質(zhì)量保護與提升長效機制。“十三五”期間，主要針對耕地土壤酸化、鹽漬化、養(yǎng)分失衡、耕層變淺、重金屬污染、殘膜污染等突出問題開展耕地修復(fù)和養(yǎng)護，使耕地土壤質(zhì)量狀況得到階段性改善，土壤生物群系逐步恢復(fù)。到2020年確保建成8億畝、力爭建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。
       到2030年，全國耕地質(zhì)量狀況實現(xiàn)總體改善，對糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支撐能力明顯提高。根據(jù)我國主要土壤類型、耕地質(zhì)量現(xiàn)狀和糧食等主要農(nóng)作物分布特點，劃分為東北黑土區(qū)、華北及黃淮平原潮土區(qū)、長江中下游平原水稻土區(qū)、南方丘陵崗地紅黃壤區(qū)、西北灌溉及黃土型旱作農(nóng)業(yè)區(qū)等5大區(qū)域，因地制宜開展耕地質(zhì)量建設(shè)。
       在東北黑土區(qū)，改變種植方式，防治水土流失；增施有機肥，秸稈還田，推廣保護性耕作、深耕（松）和水肥一體化技術(shù)；推行糧豆輪作、糧草（飼）輪作和種養(yǎng)循環(huán)模式，完善農(nóng)田防護林網(wǎng)。在華北及黃淮平原潮土區(qū)，實施夏免耕、秋深耕（松）、秸稈還田、增施有機肥，完善農(nóng)田防護林網(wǎng)；在地下水超采區(qū)改種低耗水作物，改地面漫灌為噴（滴）灌及水肥一體化等高效節(jié)水技術(shù)模式。在長江中下游平原水稻土區(qū)，實施綜合治酸、排水治潛、調(diào)酸控污灌溉等措施，推廣生態(tài)立體種養(yǎng)模式。在南方丘陵崗地紅黃壤區(qū)，完善田間排灌設(shè)施，促進土壤脫水增溫、農(nóng)田降漬排毒；施用石灰和土壤調(diào)理劑調(diào)酸控酸；增施有機肥，秸稈還田，種植綠肥，改善土壤理化性狀；在山區(qū)聚土改土加厚土層，修建水池水窖，種植地埂生物籬，推行等高種植，提高保水保肥能力。在西北灌溉農(nóng)區(qū)，實施“灌水壓鹽”、滴灌節(jié)水、秸稈培肥、殘膜回收利用，完善農(nóng)田防護林網(wǎng)；在黃土型旱作區(qū)，實施坡耕地梯田化，修建集雨蓄水窖，種植等高草帶，推廣玉米秸稈整稈覆蓋還田、全膜雙壟集雨溝播技術(shù)。
       2、退耕還林還草
       將全國水土流失嚴(yán)重的坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地和嚴(yán)重污染耕地適時退出耕種，形成新的生態(tài)空間。統(tǒng)籌考慮生態(tài)建設(shè)和耕地保護的需要，擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模，把生態(tài)承受力弱、不適宜耕種的地退下來，種上樹和草，從源頭上防治水土流失，減少自然災(zāi)害、固碳增匯，改善生態(tài)環(huán)境。將全國具備條件的25度以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、部分重要水源地15-25度坡耕地退耕還林還草，并在充分調(diào)查和尊重農(nóng)民意愿的前提下，提出陡坡耕地梯田、重要水源地15-25度坡耕地、嚴(yán)重污染耕地退耕還林還草需求。“十三五”期間，完成新一輪退耕還林還草任務(wù)，使退耕區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。到2030年，全國不宜耕作土地全部退出耕種。
       3、休耕
       以保證國家糧食安全和不影響農(nóng)民收入為前提，對土壤污染嚴(yán)重、區(qū)域生態(tài)功能退化、可利用水資源不足等不宜連續(xù)耕種的農(nóng)田實行定期休耕。發(fā)揮市場機制作用，通過改革完善農(nóng)產(chǎn)品價格、收儲等政策，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者降低耕地利用強度。休耕不能減少耕地、搞非農(nóng)化、削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保急用之時糧食能夠產(chǎn)得出、供得上。“十三五”期間，率先在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開展休耕試點，根據(jù)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求、國家財力和糧食供求狀況，適時研究調(diào)整試點規(guī)模。到2030年，在確保重要農(nóng)產(chǎn)品供需平衡的前提下，逐步建立合理的休耕制度，有效治理受污染耕地，促進耕地地力恢復(fù)和生態(tài)環(huán)境改善。
       在地下水漏斗區(qū)開展休耕或調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，實行“一季休耕、一季雨養(yǎng)”，減少地下水用量。“十三五”期間，在嚴(yán)重干旱缺水的河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)開展試點，將需抽水灌溉的冬小麥休耕，只種植雨熱同季的春玉米、馬鈴薯和耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆。
       在耕地重金屬污染區(qū)，以調(diào)查評價為基礎(chǔ)，對可以確定污染責(zé)任主體的，由污染者履行修復(fù)治理義務(wù)，提供修復(fù)資金和休耕補助；對無法確定污染責(zé)任主體的，由地方政府組織開展污染治理修復(fù)。“十三五”期間，在湖南省長株潭重金屬超標(biāo)的重度污染區(qū)開展試點，在建立防護隔離帶、阻控污染源的同時，采取施用石灰、翻耕、種植綠肥等農(nóng)藝措施以及生物移除、土壤重金屬鈍化等措施，修復(fù)治理污染耕地。連續(xù)多年實施休耕，休耕期間優(yōu)先種植生物量高、吸收積累作用強的植物，不改變耕地性質(zhì)。經(jīng)檢驗達標(biāo)前，禁止種植食用農(nóng)產(chǎn)品。
       在生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)，包括東北西部、華北北部、西北局部的風(fēng)沙干旱區(qū)和西南石漠化地區(qū)，實行休耕或調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，改種防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水分、保護耕作層的植物，同時減少農(nóng)事活動，促進生態(tài)環(huán)境改善。“十三五”期間，在西南石漠化區(qū)，選擇25度以下坡耕地和瘠薄地的兩季作物區(qū)，連續(xù)休耕3年；在西北生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)，選擇干旱缺水、土壤沙化、鹽漬化嚴(yán)重的一季作物區(qū)，連續(xù)休耕3年。
       4、輪作
       逐步建立與生產(chǎn)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與資源稟賦相匹配、與市場需求相適應(yīng)的糧豆輪作、糧經(jīng)輪作、糧飼輪作等耕地輪作制度，因地制宜調(diào)整種植結(jié)構(gòu)。“十三五”期間，率先在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)等地開展輪作試點。推廣“一主四輔”種植模式。“一主”：實行玉米與大豆輪作，發(fā)揮大豆根瘤固氮養(yǎng)地作用，提高土壤肥力，增加優(yōu)質(zhì)食用大豆供給。“四輔”：實行玉米與馬鈴薯等薯類輪作，改變重迎茬，減輕土傳病蟲害，改善土壤物理和養(yǎng)分結(jié)構(gòu)；實行籽粒玉米與青貯玉米、苜蓿、草木樨、黑麥草、飼用油菜等飼草作物輪作，以養(yǎng)帶種、以種促養(yǎng)，滿足草食畜牧業(yè)發(fā)展需要；實行玉米與谷子、高粱、燕麥、紅小豆等耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆輪作，減少灌溉用水，滿足多元化消費需求；實行玉米與花生、向日葵、油用牡丹等油料作物輪作，增加食用植物油供給。“十三五”期間，在試點地區(qū)推行輪作模式500萬畝。到2030年，逐步建立合理的耕地輪作體系，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和耕地資源保護協(xié)調(diào)發(fā)展。
       5、污染防控治理
       加強工業(yè)和生活源污染防控，減少和消除工業(yè)生產(chǎn)及城鄉(xiāng)居民生活對耕地環(huán)境的影響。針對秸稈焚燒、畜禽糞污排放、水產(chǎn)養(yǎng)殖殘留、農(nóng)藥化肥不合理施用、地膜殘留等農(nóng)業(yè)面源污染問題，以源頭控制、過程削減、末端治理為基本思路，開展農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理。實施到2020年化肥農(nóng)藥使用量零增長行動，推廣化肥農(nóng)藥減施增效技術(shù)。加強畜禽養(yǎng)殖源和生活源污染治理，采取農(nóng)田徑流氮磷攔截積蓄凈化再利用、種養(yǎng)一體化、養(yǎng)殖業(yè)廢棄物循環(huán)利用和污染減排、農(nóng)作物秸稈綜合利用、農(nóng)用地膜回收利用等綜合措施，防止污染物直接進入農(nóng)田和水體，有效減少農(nóng)業(yè)面源污染對土壤、水質(zhì)和環(huán)境的影響。
       （二）政策措施
       1、實施耕地分類管理
       按照質(zhì)量水平和污染程度，將耕地劃分為優(yōu)先保護、安全利用、嚴(yán)格管控三類，分別采取相應(yīng)的管理措施。將符合條件的優(yōu)先保護類耕地劃為永久基本農(nóng)田，實行嚴(yán)格保護，確保其面積不減少、質(zhì)量不下降。嚴(yán)格控制在優(yōu)先保護類耕地集中區(qū)域新建有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)企業(yè)，現(xiàn)有相關(guān)行業(yè)企業(yè)要加快提標(biāo)升級改造步伐。根據(jù)土壤污染狀況和農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)情況，安全利用類耕地集中的地區(qū)要結(jié)合當(dāng)?shù)刂饕魑锲贩N和種植習(xí)慣，制定實施受污染耕地安全利用方案，采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等措施，降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險。加強對嚴(yán)格管控類耕地的用途管理，嚴(yán)禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品，制定環(huán)境風(fēng)險管控方案，落實相關(guān)措施。
       2、建立耕地質(zhì)量考核制度
       完善政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核機制。按照耕地數(shù)量質(zhì)量生態(tài)保護并重的要求，完善《省級政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，強化耕地質(zhì)量考核和評價。加強耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，按照國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開展全國耕地質(zhì)量等級調(diào)查評價與監(jiān)測，設(shè)定耕地質(zhì)量水平基期，定期公布監(jiān)測結(jié)果，作為政府考核評價依據(jù)。有條件的地區(qū)探索建立耕地經(jīng)營記錄制度，合理施用化肥農(nóng)藥。探索在糧食生產(chǎn)功能區(qū)建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用檔案，在第三方評估的基礎(chǔ)上，對經(jīng)營期內(nèi)造成耕地地力降低的，限制其享受有關(guān)支農(nóng)政策。
       3、建立和完善耕地休養(yǎng)生息支持政策
       完善耕地質(zhì)量保護與提升補助政策，支持各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營者因地制宜采取增施有機肥、保護性耕作、機械深耕（松）、秸稈還田、輪作等措施，積極開展土壤改良、地力培肥和治理修復(fù)等工作。落實中央退耕還林還草補助政策。中央財政對輪作休耕試點予以補助支持，補助資金分配到省，由省里按照試點任務(wù)統(tǒng)籌安排，因地制宜采取直接發(fā)放現(xiàn)金或折糧實物補助的方式，落實到縣鄉(xiāng)，兌現(xiàn)到農(nóng)戶。合理確定補助標(biāo)準(zhǔn)，輪作要保證農(nóng)民種植收益不降低，休耕要與原有的種植收益相當(dāng)、不影響農(nóng)民收入。支持試點地區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)多種功能，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，開辟新的增收渠道，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。
       4、建立耕地休養(yǎng)生息保障約束機制
       完善并嚴(yán)格落實耕地保護各項法律法規(guī)和制度，探索建立地方各級政府耕地保護目標(biāo)責(zé)任制。強化耕地質(zhì)量提升各項措施的監(jiān)督考核，督促地方各級政府和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體依法保養(yǎng)耕地，防治農(nóng)田荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染，合理使用化肥、農(nóng)藥，增施有機肥，提高地力；嚴(yán)格農(nóng)業(yè)用水管理，以水定植；與耕地休養(yǎng)生息制度相適應(yīng)，完善農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)業(yè)補貼、糧食收儲、農(nóng)業(yè)保險等支農(nóng)政策的適用對象和范圍，引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)安排種植。
       5、加快建立耕地污染防控治理體系
       逐步構(gòu)建防治并重、預(yù)防為主、政府主導(dǎo)、市場化運作的耕地土壤污染防控治理體系和長效機制。按照“誰污染誰擔(dān)責(zé)”、“誰破壞誰修復(fù)”的要求，確定土壤環(huán)境重點監(jiān)管企業(yè)名單，加強污染源監(jiān)管，防止工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、工業(yè)廢物處理處置等對耕地環(huán)境造成影響；開展農(nóng)村環(huán)境綜合治理，加快實施化肥農(nóng)藥使用量零增長行動，積極推廣高效生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)模式，建立健全農(nóng)業(yè)廢棄物無害化處理和資源化利用體系。探索政府購買服務(wù)、第三方治理等市場化治理新模式。建立治理工程與項目定期監(jiān)測評估制度。

       四、草原生態(tài)保護與恢復(fù)
       以保障草原生態(tài)安全、實現(xiàn)草畜平衡和草原資源永續(xù)利用為目標(biāo)，通過“禁”、“休”、“輪”、“種”等綜合措施，加快建立以基本草原保護制度、草原承包經(jīng)營制度、禁牧休牧劃區(qū)輪牧制度、草畜平衡制度、草原監(jiān)測評價考核制度為主體的草原休養(yǎng)生息制度體系，結(jié)合全國主體功能區(qū)規(guī)劃，對不同區(qū)域、不同類型的草原因地制宜開展保護治理，恢復(fù)草原植被，減少人為擾動對草原的破壞，強化草原在區(qū)域生態(tài)建設(shè)中的重要作用，逐步形成各具特色的區(qū)域草牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展格局。
       （一）主要任務(wù)
       1、禁牧
       對生態(tài)極為脆弱、退化嚴(yán)重、不宜放牧以及位于大江大河水源涵養(yǎng)區(qū)的草原實行禁牧，依據(jù)《休牧和禁牧技術(shù)規(guī)程》，對草原實行一年以上禁止放牧利用，加強草原圍欄和棚圈建設(shè)，發(fā)展節(jié)水高效灌溉飼草基地，促進草原畜牧業(yè)由天然放牧向舍飼半舍飼轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)禁牧不禁養(yǎng)。到2020年，草原禁牧面積控制在4.8億畝，其中，北方干旱半干旱草原區(qū)2.7億畝、青藏高寒草原區(qū)1.95億畝、南方草地區(qū)0.15億畝。到2030年，建立科學(xué)規(guī)范的草原禁牧制度。
       2、休牧
       根據(jù)草原資源狀況和牧草生物特性，依據(jù)《休牧和禁牧技術(shù)規(guī)程》確定時限，采取季節(jié)性休牧的方式，減輕放牧對草原植被的影響。以核定天然草原產(chǎn)草量為基礎(chǔ)，拓寬飼草料來源，增加優(yōu)質(zhì)人工飼草供給，以草定畜、草畜配套，推動農(nóng)牧結(jié)合、優(yōu)勢互補，實現(xiàn)草畜間的動態(tài)平衡。到2020年，實現(xiàn)草原休牧面積19.44億畝，其中，北方干旱半干旱草原區(qū)12.6億畝、青藏高寒草原區(qū)6.3億畝、南方草地區(qū)0.54億畝。到2030年，建立穩(wěn)定的草原休牧制度。
       3、劃區(qū)輪牧
       根據(jù)草原資源狀況和牧草長勢情況，通過圍欄和飼草基地建設(shè)，科學(xué)地將草原放牧場劃分為若干區(qū)，用養(yǎng)輪換，改善植物生存環(huán)境，促進草原植被生長和發(fā)育。到2020年，草原劃區(qū)輪牧面積4.2億畝，其中，北方干旱半干旱草原區(qū)2.7億畝、青藏高寒草原區(qū)1.2億畝、南方草地區(qū)0.3億畝。到2030年，建立穩(wěn)定的草原劃區(qū)輪牧制度，全國天然草原利用方式以劃區(qū)輪牧為主。
       4、人工種草
       在水、熱、地形等自然條件適宜的地區(qū)，建植人工草地，為養(yǎng)而種、草畜配套，確保草牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展。嚴(yán)格限制抽取地下水灌溉建設(shè)人工草地。到2020年，人工種草保留面積達到4.5億畝，其中，北方干旱半干旱草原區(qū)1.95億畝、青藏高寒草原區(qū)0.45億畝、東北華北濕潤半濕潤草原區(qū)1.2億畝、南方草地區(qū)0.9億畝。到2030年，實現(xiàn)牧區(qū)草食畜牧業(yè)發(fā)展與飼草供應(yīng)、自然資源稟賦相匹配。
       （二）政策措施
       1、穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度
       堅持“穩(wěn)定為主、長久不變”和“責(zé)權(quán)清晰、依法有序”的原則，依法賦予廣大農(nóng)牧民長期穩(wěn)定的草原承包經(jīng)營權(quán)，確立農(nóng)牧民的經(jīng)營主體地位，穩(wěn)定現(xiàn)有草原承包關(guān)系，規(guī)范承包工作流程，完善草原承包合同，頒發(fā)草原權(quán)屬證書，加強草原確權(quán)承包檔案管理，健全草原承包糾紛調(diào)處機制，扎實穩(wěn)妥推進承包確權(quán)登記試點，實現(xiàn)承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”。
       2、健全基本草原保護制度
       依法將重要放牧場，割草地，用于畜牧業(yè)生產(chǎn)的人工草地、退耕還草地以及改良草地、草種基地，對調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙具有特殊作用的草原，國家重點保護野生動植物生存環(huán)境的草原，草原科研、教學(xué)試驗基地，應(yīng)當(dāng)劃為基本草原的其他草原等七類草原劃定為基本草原。實行基本草原用途管制等制度，加強監(jiān)督檢查，強化基本草原管理。堅持生產(chǎn)生態(tài)有機結(jié)合的方針，確?；静菰娣e不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變。
       3、繼續(xù)實行草畜平衡和禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧制度
       國家繼續(xù)對草原實行以草定畜、草畜平衡制度，各地定期核定草原載畜量，采取有效措施防止超載過牧，草原承包經(jīng)營者要均衡利用草原，實行劃區(qū)輪牧制度，對嚴(yán)重退化、沙化、鹽漬化、石漠化的草原和生態(tài)脆弱區(qū)的草原實行禁牧、休牧制度。繼續(xù)實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策，對納入范圍的草原實行禁牧補貼和草畜平衡獎勵，加強草原圍欄等基礎(chǔ)設(shè)施的管護，推進草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型發(fā)展，加強農(nóng)牧結(jié)合，形成牧區(qū)繁育、農(nóng)區(qū)育肥的生產(chǎn)格局，實現(xiàn)牧區(qū)生態(tài)、牧業(yè)生產(chǎn)和牧民生活協(xié)調(diào)發(fā)展。
       4、建立草原監(jiān)測評價考核制度
       以草原定期監(jiān)測評價結(jié)果為基礎(chǔ)，建立草原資源與生態(tài)評價制度和草原資源環(huán)境承載能力預(yù)警機制，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究以及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫?。建立健全并?yán)格執(zhí)行草畜平衡激勵約束制度，調(diào)動農(nóng)牧民參與草原保護的積極性。加強人工草地等涉及草原保護與植被恢復(fù)建設(shè)項目的前期論證，嚴(yán)格限制抽取地下水灌溉的人工草地建設(shè)，避免造成新的草原生態(tài)損害。

       五、河湖生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)
       按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，以開發(fā)利用強度大、水環(huán)境惡化、生態(tài)脆弱的河湖為重點，通過“治”、“保”、“還”、“減”、“護”等綜合措施，加快推進過載和污染河湖治理與修復(fù)，加大水源涵養(yǎng)保護力度，確保河湖水源安全；合理控制河流開發(fā)利用強度，切實保障河湖生態(tài)用水，保護和逐步恢復(fù)河湖合理生態(tài)空間，加強地下水超采區(qū)治理，保護和合理利用河湖水生生物資源；不斷完善體制機制，建立健全河湖休養(yǎng)生息的長效機制。
       （一）主要任務(wù)
       1、推進重點河湖治理與修復(fù)
       對京津冀“六河五湖”、西北內(nèi)陸河及其他地區(qū)水資源過度開發(fā)利用、生態(tài)過載的重點河湖，按照“一河（湖）一策”的原則，合理確定水土資源開發(fā)規(guī)模，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強化節(jié)水治污，利用再生水和適度引調(diào)水等措施，控荷減負(fù)、系統(tǒng)治理。到2020年，盡快把過載河湖的水資源消耗總量和強度降低到合理范圍之內(nèi)，修復(fù)和恢復(fù)流域健康生態(tài)系統(tǒng)；同時，嚴(yán)格落實《水污染防治行動計劃》和《水質(zhì)較好湖泊生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃（2013-2020年）》各項措施要求，盡快把污染嚴(yán)重的重點河湖水質(zhì)提升到較高水平，水質(zhì)較好湖泊生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定持續(xù)改善。到2030年，基本實現(xiàn)重點河湖水資源、水環(huán)境承載能力與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，全國河湖水污染情況得到全面遏制和改善。
       2、保障河湖生態(tài)用水
       科學(xué)確定河湖生態(tài)流量，核定重要江河湖泊生態(tài)流量和生態(tài)水位，將生態(tài)用水納入流域水資源配置和管理。合理調(diào)整缺水地區(qū)種植結(jié)構(gòu)和布局，試行退地減水，在地表水過度開發(fā)問題較嚴(yán)重、且農(nóng)業(yè)用水量比較大的地區(qū)，適當(dāng)減少用水量較大的農(nóng)作物種植面積，改種耐旱作物和經(jīng)濟林。以流域為單元，加強江河湖庫水量和水質(zhì)管理，合理安排重要斷面下泄水量，維持河湖合理生態(tài)用水需求，重點保障枯水期生態(tài)基流，維持和改善水環(huán)境質(zhì)量。“十三五”期間，對東北、華北、西北等地區(qū)的重要湖泊補充生態(tài)用水41.5億立方米，其中東北地區(qū)14.2億立方米、華北地區(qū)5.2億立方米、西北地區(qū)13.7億立方米、其他地區(qū)8.4億立方米。到2030年，全面保障河湖生態(tài)環(huán)境用水需求。
       3、保護和合理退還河湖生態(tài)空間
       依據(jù)《防洪法》、《河道管理條例》、《飲用水源保護區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》，全面劃定河湖和河湖型飲用水水源地的保護區(qū)管理范圍，設(shè)立界樁，向社會公告，將河湖管理范圍作為河湖生態(tài)空間保護的最小范圍。加強對水源涵養(yǎng)區(qū)、蓄洪滯澇區(qū)、濱河濱湖帶等水生態(tài)空間的保護，在保護區(qū)邊界設(shè)立明確的地理界標(biāo)和警示標(biāo)志，強化入河湖排污口監(jiān)管和整治，維護良好的水生態(tài)空間。劃定河湖水域岸線功能區(qū)，嚴(yán)格空間用途管制，因勢利導(dǎo)改造渠化河道，重塑健康自然的彎曲河岸線，營造自然深潭淺灘和泛洪漫灘，為生物提供多樣性生存環(huán)境。在水資源條件具備的地區(qū)，以自然河湖水系、調(diào)蓄工程和引排工程為依托，在不造成新的水生態(tài)環(huán)境影響、保障水生態(tài)安全的前提下，因地制宜實現(xiàn)河湖水系的自然連通，逐步減少人為工程阻隔對水質(zhì)和水生生物造成的影響，促進水生態(tài)保護。科學(xué)劃定禁采區(qū)、禁采期，同時在超警戒水位和低于罕見枯水位時進行臨時禁采，開展打擊河道非法采砂專項行動，穩(wěn)定河勢，確保河道行洪安全，保護水生生物，維護河湖生態(tài)安全。積極推進退田還湖、退養(yǎng)還灘、退耕還濕，歸還被擠占的河湖生態(tài)空間，逐步減少“人水爭地”的現(xiàn)象，構(gòu)建健康的河湖生態(tài)系統(tǒng)。“十三五”期間，完成全國主要河湖管理范圍劃定和水域岸線功能分區(qū)，有效建立河湖水域岸線用途管制制度，保證河湖水域面積不萎縮，數(shù)量不減少，河湖生態(tài)空間得到有效保護；在松嫩平原、三江平原、長江經(jīng)濟帶、黃河河套平原、京津冀等區(qū)域內(nèi)的國際重要濕地、濕地自然保護區(qū)、國家濕地公園實施退耕還濕150萬畝。到2030年，完成全國流域面積50平方公里及以上河流、常年水面面積1平方公里及以上湖泊管理范圍劃定，完善河湖水域岸線用途管制制度，基本保障現(xiàn)有濕地面積不萎縮，河湖生態(tài)空間得到全面保護和有效恢復(fù)。
       4、開展地下水超采區(qū)治理
       各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府盡快核定并公布地下水禁采和限采范圍，嚴(yán)格地下水年度用水計劃管理，實施地下水開采總量和水位雙控制。對地下水超采問題較嚴(yán)重的京津冀、山東、河南、甘肅、新疆等地區(qū)，開展地下水超采區(qū)治理與修復(fù)，通過調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、休耕、水源置換、節(jié)水等綜合措施，壓減地下水超采量，逐步實現(xiàn)地下水采補平衡。加強地下水保護與涵養(yǎng)，提高地下水戰(zhàn)略儲備能力。地下水易受污染的地區(qū)優(yōu)先種植需肥需藥量低、環(huán)境效益突出的作物。到2020年，南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)壓減地下水開采量22億立方米。到2030年，全國基本實現(xiàn)地下水采補平衡。
       5、保護和合理利用河湖水生生物資源
       控制漁業(yè)養(yǎng)殖強度，落實休漁禁漁期制度，開展增殖放流，對于重點河湖，引導(dǎo)建立人放天養(yǎng)的生態(tài)養(yǎng)殖模式?？茖W(xué)合理調(diào)整淡水養(yǎng)殖空間，加強養(yǎng)殖基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推廣應(yīng)用健康養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)養(yǎng)殖模式，控制和降低天然水體養(yǎng)殖規(guī)模，進一步減少江河湖泊網(wǎng)箱養(yǎng)殖，減輕水體污染。維護水生生物多樣性。加強水生生物自然保護區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)建設(shè)，探索建立基本養(yǎng)殖水域保護措施，推進水生生物類自然保護區(qū)規(guī)范化建設(shè)。加強對河湖濕地范圍內(nèi)野生動植物的保護。開展珍稀特有物種保護，以就地保護為主，采用遷地保護、人工繁育、遺傳基因等措施，實施中華鱘、江豚、史氏鱘、達氏鰉等珍稀特有物種保護工程。
       （二）政策措施
       1、建立河湖水生態(tài)狀況評價預(yù)警與管控機制
       建立健全河湖生態(tài)健康調(diào)查與評價標(biāo)準(zhǔn)體系，開展水生態(tài)空間基礎(chǔ)信息調(diào)查評價和重要水生態(tài)空間承載能力評價，科學(xué)評估河湖和地下水水資源承載能力，適時公布相關(guān)信息。建立水生態(tài)狀況預(yù)警與管控機制，對全國河湖和地下水生態(tài)變化趨勢、保護現(xiàn)狀及存在問題進行評估，根據(jù)綜合評估情況采取管控措施，降低風(fēng)險。
       2、全面落實最嚴(yán)格的水資源管理制度
       強化水資源管理“三條紅線”剛性約束，嚴(yán)格河湖水資源開發(fā)總量控制和納污總量限制指標(biāo)，調(diào)整優(yōu)化河湖生態(tài)空間開發(fā)格局，不斷提高用水效率和效益。對取用水總量接近、達到或超過控制指標(biāo)的地區(qū)，限制或暫停審批建設(shè)項目新增取水。對排污量超出水功能區(qū)限排總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河湖排污口。積極推進水資源使用權(quán)確權(quán)登記，培育水權(quán)交易市場，鼓勵和引導(dǎo)區(qū)域、流域、行業(yè)及用水戶間開展水權(quán)交易，探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式。
       3、建立河湖岸線利用保護和監(jiān)管機制
       落實河湖水域岸線用途管制制度，明確河湖利用和保護要求，嚴(yán)格限制建設(shè)項目占用河湖水域和自然岸線，非法擠占的應(yīng)限期退出。開展河湖管理范圍劃定工作，積極開展退耕還濕、退養(yǎng)還灘，構(gòu)建科學(xué)合理的自然岸線格局。加強岸線資源監(jiān)測和監(jiān)管，對涉河項目建設(shè)區(qū)域和熱點敏感區(qū)域進行定期監(jiān)測和預(yù)警。
       4、建立完善水生態(tài)補償和損害賠償制度
       建立健全流域上下游、重要水源地、重要水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)生態(tài)保護補償機制，穩(wěn)步推進退耕還濕試點，探索建立基于跨界斷面水環(huán)境質(zhì)量的生態(tài)補償機制和濕地生態(tài)效益補償制度。實行河湖生態(tài)損害賠償制度，對違反法律法規(guī)的，依法處罰；對造成生態(tài)環(huán)境損害的，以損害程度等因素依法確定賠償額度；對造成嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。強化水利水電工程環(huán)境影響評價，對生態(tài)有較大影響和有不確定性風(fēng)險的工程須組織深入論證、科學(xué)規(guī)劃。全面開展排污權(quán)有償使用和交易。
       5、健全績效考核和責(zé)任追究制度
       建立健全河湖、水土資源、生物資源及地下水資源保護和治理績效評價考核機制。加強河湖與地下水生態(tài)保護修復(fù)責(zé)任目標(biāo)落實情況的監(jiān)督檢查。探索編制水資源資產(chǎn)負(fù)債表，構(gòu)建水土資源、水生物資源等的資產(chǎn)和負(fù)債核算方法。推行水資源和水生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

       六、經(jīng)濟社會效益分析與環(huán)境影響評價
       （一）經(jīng)濟社會效益分析
       耕地草原河湖休養(yǎng)生息是固基礎(chǔ)、保發(fā)展的重要舉措。通過規(guī)劃實施，可有效推進耕地草原河湖資源的節(jié)約利用與保護修復(fù)，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改善和資源可持續(xù)利用，促進經(jīng)濟社會健康穩(wěn)定發(fā)展。在嚴(yán)格資源管控、保障耕地草原河湖總量的基礎(chǔ)上，通過耕地質(zhì)量提升行動、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，不斷提高農(nóng)業(yè)資源的質(zhì)量，有利于提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全；加強污染防控治理，有利于提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和飲用水水質(zhì)，保障“舌尖上的安全”；同時，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善，生活環(huán)境的美化，有利于促進社會和諧穩(wěn)定。
       （二）環(huán)境影響評價
       耕地草原河湖休養(yǎng)生息的根本目的是促進生態(tài)環(huán)境的改善。通過規(guī)劃實施，可有效遏制農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)惡化的趨勢，使耕地草原河湖生態(tài)環(huán)境得到保護和修復(fù)，進一步增強資源的生態(tài)服務(wù)功能，對改善生態(tài)環(huán)境和促進資源可持續(xù)利用具有積極的作用。實施污染治理、水土保持、生態(tài)保育等工程項目后，可大幅度削減農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)有害物質(zhì)，有效阻斷各類污染源對水土資源的侵入途徑，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，保障國家生態(tài)安全；推行休耕退耕、禁牧休牧劃區(qū)輪牧、保證合理生態(tài)水量、退田還湖還濕、地下水限采、漁業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)等休養(yǎng)生息措施，可降低資源開發(fā)利用強度，給生態(tài)系統(tǒng)留出自然修復(fù)空間，有效保護生態(tài)環(huán)境，促進動植物生長發(fā)育，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。耕地草原河湖休養(yǎng)生息又是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，工程實施的效果需要不斷跟蹤、評估，具體措施要適時優(yōu)化調(diào)整。規(guī)劃實施過程中，一些保護和治理工程也要采取綜合性防范措施，科學(xué)治理，減輕對環(huán)境的不利影響。

       七、保障措施
       （一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實相關(guān)責(zé)任
       地方各級政府要以高度的歷史責(zé)任感和使命感，把耕地草原河湖休養(yǎng)生息作為落實生態(tài)文明建設(shè)要求的重要內(nèi)容，提高對耕地草原河湖休養(yǎng)生息重要性、緊迫性的認(rèn)識，依法明確政府、生產(chǎn)經(jīng)營者保護耕地草原河湖生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。各省（區(qū)、市）政府要按照本規(guī)劃提出的目標(biāo)任務(wù)，抓緊制定本地區(qū)耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃或?qū)嵤┓桨福_保各項任務(wù)落到實處。國務(wù)院各有關(guān)部門要強化協(xié)調(diào)配合，采取有力措施，共同推進規(guī)劃實施。國家發(fā)展改革委要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局加大資金投入和政策支持力度，各行業(yè)部門要按照職責(zé)分工，出臺相關(guān)意見、標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵤┘?xì)則，加強技術(shù)指導(dǎo)和行業(yè)管理，落實好休養(yǎng)生息各項政策，相關(guān)部門要加強資源管控和環(huán)境監(jiān)測評估，加大執(zhí)法力度。
       （二）加大宣傳引導(dǎo)，增強保護意識
       地方各級政府要認(rèn)真組織相關(guān)法律法規(guī)宣傳，通過互聯(lián)網(wǎng)、傳統(tǒng)媒體等平臺積極開展耕地草原河湖生態(tài)環(huán)境基本狀況和休養(yǎng)生息必要性的宣傳教育，鼓勵和引導(dǎo)公眾更加愛護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。開展各類公益活動，普及節(jié)水、節(jié)地、減排、低碳生產(chǎn)知識和技能。制定和完善鼓勵公眾參與耕地草原河湖生態(tài)保護的政策與機制，動員社會各方力量共同推進耕地草原河湖資源保護與修復(fù)治理。
       （三）依靠科技進步，提高保護與治理水平
       加大對耕地草原河湖資源保護與生態(tài)建設(shè)科技研發(fā)的支持，積極開展耕地草原河湖生態(tài)系統(tǒng)演變等重大問題和生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域關(guān)鍵、集成技術(shù)研究，推進產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的創(chuàng)新隊伍建設(shè)和服務(wù)平臺建設(shè)，積極推廣先進技術(shù)，加快生態(tài)保護與建設(shè)科技成果轉(zhuǎn)化。修訂生態(tài)保護與修復(fù)治理技術(shù)規(guī)程，增強耕地草原河湖休養(yǎng)生息的科學(xué)性和規(guī)范性。加強國際交流，引進和推廣國外先進技術(shù)。
       （四）強化制度建設(shè)，建立長效機制
       加快構(gòu)建中央指導(dǎo)、地方組織、各類經(jīng)營主體及管護單位承擔(dān)具體責(zé)任的全面運行機制和政府、企業(yè)、社會共同參與的多元化投入機制，統(tǒng)籌推動規(guī)劃實施。建立覆蓋全面、科學(xué)規(guī)范、管理嚴(yán)格的資源總量控制和全面節(jié)約制度，完善耕地保護補償和生態(tài)保護補償機制，加大政府購買服務(wù)力度，推進第三方治理，逐步實現(xiàn)有償服務(wù)。通過政策引導(dǎo)、以獎代補等形式吸引社會資本投入，調(diào)動社會化服務(wù)組織和專業(yè)化企業(yè)等社會力量參與，借鑒國外有益經(jīng)驗，探索建立保護與修復(fù)的長效機制。
       （五）健全法律法規(guī)，強化監(jiān)督管理
       建立健全耕地草原河湖資源保護與修復(fù)治理法制體系。推動《草原法》、《水法》、《河道管理條例》、《退耕還林條例》等法律法規(guī)修訂工作，加快出臺《肥料管理條例》、《基本草原保護條例》、《濕地保護條例》、《節(jié)約用水條例》和《地下水管理條例》，支持地方開展相關(guān)立法工作。相關(guān)專項規(guī)劃應(yīng)依法開展規(guī)劃環(huán)境影響評價，充分發(fā)揮規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境正效益。加大耕地草原河湖資源管控等方面的執(zhí)法監(jiān)督力度，加強部門聯(lián)動配合，嚴(yán)厲查處違法案件，堅決打擊各類破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)的違法行為，使生態(tài)保護和建設(shè)納入法制化軌道。進一步完善耕地、草原、河湖質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境狀況評價指標(biāo)體系及生態(tài)保護補償標(biāo)準(zhǔn)，開展績效考核試點。
       （六）開展監(jiān)測評價，保障規(guī)劃實施
       加強對耕地草原河湖資源稟賦與保護修復(fù)效果的監(jiān)測評價，運用現(xiàn)場評估、遙感、地理信息、全球定位等技術(shù)，定期監(jiān)測規(guī)劃實施情況和資源保護修復(fù)進程。引入第三方機構(gòu)，定期開展資源保育情況和生態(tài)環(huán)境評價，加強監(jiān)測體系建設(shè)和技術(shù)規(guī)程制定，實現(xiàn)監(jiān)測與評價的常態(tài)化和規(guī)范化，實行定期報告制度。開展規(guī)劃中期評估。