第二批PPP示范項目除了在數(shù)量和投資金額明顯增加之外，投資領(lǐng)域也擴展到文化、旅游、科技、養(yǎng)老、教育等社會類項目，并突出了項目的區(qū)域色彩。在運行機制上，進行了政府付費和能進能出的探索。PPP項目的推進，將在轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力中發(fā)揮更加積極的作用
9月29日，財政部公布第二批PPP（政府和社會資本合作）示范項目206個，總投資額達6589億元。這批示范項目與第一批示范項目相比有何突破？對穩(wěn)增長有何促進作用？帶著這些問題，記者采訪了有關(guān)財稅專家。
擴增文化、旅游5領(lǐng)域 嘗試探索“政府付費”機制
第二批PPP示范項目有何亮點？
在上海市財政局涉外經(jīng)濟處紀鑫華看來，與第一批相比，除了規(guī)模、數(shù)量大幅提升，涉及領(lǐng)域也大幅擴展。
“第一批主要以污水處理、軌道交通、供暖供水項目為主，此次擴大到了文化、旅游、科技、養(yǎng)老、教育5個領(lǐng)域的社會類項目。”紀鑫華分析說，這體現(xiàn)了PPP示范項目逐步實現(xiàn)從“簡單模仿”向“高級復(fù)雜”階段轉(zhuǎn)變，說明政府與社會資本合作的成熟度在提高。
經(jīng)過梳理項目發(fā)現(xiàn)，市政、水務(wù)、交通占比較大，分別為59個、50個、37個，且聚集了較大投資體量的項目。比如，北京地鐵16號線投資規(guī)模達495億元。新擴增的領(lǐng)域里，教育12個、養(yǎng)老10個、文化11個、旅游4個、科技4個。
值得關(guān)注的是，第二批示范項目因地制宜的特色明顯，尤其是中西部地區(qū)，不僅項目數(shù)量較多，項目類型也貼近當?shù)貙嶋H需求。河南以41個項目居首位，包括了洛陽市古城保護與整治項目在內(nèi)的5個文化類項目，這在全國文化類項目中占比將近一半，充分利用了河南歷史文化悠久，文化古跡豐富的特點。再如，在全部旅游項目中，風景秀麗的云南占到一半。
PPP付費機制的探索也是一大亮點。在發(fā)達國家運用PPP模式，一般從使用者付費項目做起，逐漸擴大到政府付費項目。記者注意到，在第一批示范項目中，以使用者付費為基礎(chǔ)、以污水處理為代表的項目進展較快，在進入運用和采購階段的17個示范項目中，有8個是污水處理項目。而在第二批示范項目中，已經(jīng)開始嘗試“政府付費”。“政府付費包括政府購買服務(wù)、政府補貼兩大類型。”財政部財科所副所長白景明對記者表示。
重視前期評估 完善能進能出機制
項目能否順利實施是社會關(guān)注的焦點。此次財政部公布名單時，取消了第一批示范項目中的3個項目，這傳遞出了一個重要信號，即未來PPP推進將更加注重項目的規(guī)范實施、按期落地。
“在規(guī)模和數(shù)量齊增情況下，確保項目質(zhì)量跟得上，避免一哄而上影響后期可持續(xù)性。”白景明說。
一般來說，PPP項目的期限較長，多為20年至30年，因而對財政可承受能力的論證，影響到項目能否可持續(xù)發(fā)展。財政部發(fā)布第二批項目名單時，非常重視這一點，突出強調(diào)各地應(yīng)做好地區(qū)和行業(yè)平衡，防止項目財政支出責任累計超過本地區(qū)整體財政承受能力上限。地區(qū)全部PPP項目每年預(yù)算支出責任，要低于一般公共預(yù)算支出的10%。
“第二批示范項目還加強了物有所值等前期評估和對項目全生命周期的管理。”紀鑫華說。財政部要求，要進一步細化項目實施方案，項目實施需要認真做好評估論證，擇優(yōu)引入社會資本，確保示范項目實施質(zhì)量。北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥表示，第二批示范項目各地共上報792個，其中由于條件不合格的“硬傷”，超過40%沒有進入最后評審程序，這也體現(xiàn)PPP項目推進更加務(wù)實。
對于生命周期較長的PPP項目來說，運營過程較為復(fù)雜。因而，很多國家將運營監(jiān)管放在比項目建設(shè)更重要的位置。據(jù)了解，這批示范項目建設(shè)完成后，財政部將組織專家對前期實施情況進行驗收，不合格的將不再作為示范項目推廣，杜絕“蘿卜快了不洗泥”的情況出現(xiàn)。青島體育中心項目和膠州灣海底隧道一期項目、江蘇省昆山市現(xiàn)代有軌電車項目，就因項目不具備繼續(xù)采取PPP模式的實施條件，被調(diào)出第一批示范項目名單。“這體現(xiàn)了能進能出的示范項目管理要求。”白景明說。
撬動規(guī)模投資 在優(yōu)化結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)穩(wěn)增長
為何在現(xiàn)階段大規(guī)模推進新一批PPP示范項目？這與當前財政支持經(jīng)濟穩(wěn)增長的目標密不可分。
第一批PPP示范項目目的是打造樣板、樹立標桿，發(fā)揮帶動引領(lǐng)作用。目前，在中央示范項目帶動下，各地相繼推出試點項目。1年多來，中央和地方共推出PPP項目1860個，投資規(guī)模達到3.4萬億元。據(jù)專家介紹，在PPP發(fā)展較有代表性的英國，從1992年至今總共實施700多個項目、總投資折合人民幣不過6000億元。從某種程度上看，我國的PPP探索實現(xiàn)了快速發(fā)展。
各方力推PPP發(fā)展，帶來的是多贏局面。最主要的影響是緩解了財政資金壓力，帶來了公共服務(wù)質(zhì)量的提升。以遼寧撫順污水處理項目為例，采用PPP模式比政府直接運營平均每年節(jié)省財政支出500萬元，一定程度上實現(xiàn)了少花錢多辦事的效果。對社會資本來說，通過參與示范項目擴大知名度、搶占市場、把握先機。
“PPP對穩(wěn)增長的作用，不僅僅是體現(xiàn)在投資額的增長，更重要的是在結(jié)構(gòu)優(yōu)化中實現(xiàn)經(jīng)濟增長。”白景明說，PPP此次擴展到文化、旅游等領(lǐng)域，通過有助于培育新的消費熱點拉動經(jīng)濟增長。據(jù)了解，第二批示范項目中醫(yī)療、教育、文化、養(yǎng)老等領(lǐng)域項目60多個，投資總額760多億元。
PPP模式解決的不僅僅是建設(shè)資金問題，還帶來機制、體制的優(yōu)勢，隨著第二批示范項目的推進，PPP模式向著“干得好、可持續(xù)”目標更進一步，將在轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力中發(fā)揮更加積極的作用。（記者 崔文苑）