第一節(jié) 我國能源 行業(yè) 未來政策取向

一、改革開放以來的中國能源政策

（一）以增加能源供給為宗旨的能源開發(fā)投資政策

1978—1994年前后，我國所出臺的一系列能源政策措施的中心指導思想是加大能源建設投資力度，擴大能源的供給數(shù)量。1978年《中共中央關于加快工業(yè)發(fā)展若干問題的決定》中提出把發(fā)展燃料、動力、原材料工業(yè)和交通運輸放在突出位置。1981年《國務院關于加強基本建設計劃管理，控制基本建設規(guī)模的若干規(guī)定》中指出基本建設首先要安排好能源交通等國民經(jīng)濟薄弱環(huán)節(jié)，銀行貸款的使用方向主要用于能源輕化工原料、某些能力不足的輕化工產(chǎn)品等。在《關于1982年經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案的報告》和《關于第六個五年計劃的報告》兩個政府文件中，又進一步強調集中力量搞好以能源交通為中心的重點建設，要從各方面擠出資金、物資保證重點需要，要開征能源交通重點建設基金，要采取正確的政策引導地方、企業(yè)社隊的自有資金用于國家急需的項目上。在“六五”計劃后3年，從各地區(qū)各部門各單位的預算外資金中，以征收“國家能源交通重點建設基金”的形式，征收了120億元的能源交通重點建設基金。1988年《政策工作報告》提出加快以電力為中心的能源建設政策，電力工業(yè)的投資力度進一步加大，發(fā)展速度較快。1989年國務院作出關于當前 產(chǎn)業(yè)政策 要點的決定。決定指出，當前和今后一個時期制定 產(chǎn)業(yè)政策 調整產(chǎn)業(yè)結構的基本方向和任務是：集中力量發(fā)展農(nóng)業(yè)、能源、交通和原材料等基礎產(chǎn)業(yè)。

1992年10月12日《加快改革開放和現(xiàn)代化建設步伐奪取有中國特色社會主義的更大勝利》提出，加快交通通信能源、重要原材料和水利等基礎設施和基礎工業(yè)的開發(fā)與建設。加快能源建設，實行開發(fā)與節(jié)約并重的方針。煤炭工業(yè)要改造東部老礦，積極開發(fā)和合理利用中西部資源，改造和提高地方礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦，大力發(fā)展電力工業(yè)，石油工業(yè)要采取“穩(wěn)住東部、發(fā)展西部”的方針，并積極開發(fā)天然氣和海洋油氣田。1993年3月16日《關于1992年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展情況與1993年計劃草案的報告》又指出，1993年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重點與主要任務：突出好交通通信能源水利重要原材料基礎設施和基礎工業(yè)建設，高質量高效率地建設一批骨干工程。在中央投資中，用于交通、通信能源和原材料工業(yè)建設的占10.6%，比上年計劃提高5.9個百分點。1994年3月10日《政府工作報告》指出，保持合理投資規(guī)模，優(yōu)化投資結構，為了實現(xiàn)國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展，各地區(qū)各部門都要從全局出發(fā)，分別輕重緩急，作出合理安排，把財力、物力首先用于在建的交通、通信、能源重要原材料工業(yè)，以及大江大湖治理等方面的重點建設。

在能源開發(fā)建設政策的引導下，我國能源建設投資增幅較大，從1985年到1997年能源工業(yè)的固定資產(chǎn)投資以年均20%的速度遞增，尤其是進入90年代能源工業(yè)固定資產(chǎn)的投資力度進一步加大，每年增加投資都在300億元以上。

煤、電、油三大能源 行業(yè) 比較，電力固定資產(chǎn)投資力度和增長幅度最大，石油 行業(yè) 次之，相應地生產(chǎn)能力增長也較快。煤炭 行業(yè) 的國有固定資產(chǎn)投資力度和增長幅度雖然最低，但由于煤炭 行業(yè) 非國有經(jīng)濟發(fā)展較快，加上煤炭在能源生產(chǎn)構成中占70%以上，因此，我國以煤炭為主的能源生產(chǎn)結構基本上沒有大的改變。

（二）各種經(jīng)濟成分共同發(fā)展的能源政策

加大能源建設投資的政策由于受當時國家資金緊張的限制，國有能源企業(yè)生產(chǎn)增長緩慢，還不能較好地解決能源短缺問題。因此，1980年《關于1980、1981年國民經(jīng)濟計劃安排的報告》中提出煤炭開發(fā)將采取多種方式，石油開發(fā)將與外國一些公司聯(lián)合，電力工業(yè)吸收一部分地方投資和增加一些銀行貸款。能源建設的主體由以前以國家為主改為多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展。1983年國務院發(fā)出通知，鼓勵各行各業(yè)辦礦，鼓勵群眾辦礦。為了進一步鼓勵多方辦礦、辦電，在能源價格沒有放開和能源計劃分配體制沒有進行徹底改革的情況下，允許非國有煤礦自行銷售，自行訂價，可以長途販運。t986年在《我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的第七個五年計劃》中又進一步提出我國利用外資的重點是能源、交通、通信和原材料方面的建設。1988年財政部《關于沿海經(jīng)濟開放區(qū)鼓勵外商投資減征、免征企業(yè)所得稅和工商統(tǒng)一稅暫行規(guī)定》中指出，屬于能源、交通、港口建設的項目可減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，以鼓勵外資投向能源等基礎工業(yè)設施建設。

非國有經(jīng)濟成分的進入對能源產(chǎn)量迅速增長起了十分重要的作用。全國批準設立的外商直接投資電力項目約30家，涉及裝機容量共計1640萬千瓦，外方股本金總為14億美元。國際金融組織和政府貸款33個，貸款總金額約為80億美元。海洋石油工業(yè)發(fā)展主要得益于中外合作。1978年我國海洋石油工業(yè)只找到石油地質儲量4000萬噸，年產(chǎn)原油僅10萬噸，實行中外合作以來，己累計完成地震測線814741公里，其中對外合作468445公里，鉆探油井448口，其中對外合作254口，建成油田19個，其中對外合作14個。累計生產(chǎn)原油4537.8萬噸，天然氣37.7億立方米。其中，1996年海上原油產(chǎn)量已從1982年的10萬噸上升到年產(chǎn)1500.8萬噸（其中，對外合作油田年產(chǎn)1225萬噸），天然氣從零上升到了年產(chǎn)26.88億立方米。

多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展對煤炭增產(chǎn)效果最為明顯，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤炭的發(fā)展使煤炭生產(chǎn)由國有大型煤礦為主逐步轉向為國統(tǒng)礦、地方國營礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦三分天下，最終演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)煤礦占據(jù)半壁江山，成為煤炭生產(chǎn)主力軍。從1985年到1995年的10年間，國有重點煤礦產(chǎn)量年均增長了2.17%；地方國營煤礦年均增長1.51%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦年均增長幅度為7.84%。到1996年底已建成投產(chǎn)的利用外資煤礦項目15項，利用外資金額為24.89億美元，設計能力為6810萬噸，年，占國有重點煤礦總設計能力的13.4%。這15個礦井1995年原煤產(chǎn)量為3627.64萬噸，年，占國有重點煤礦總產(chǎn)量的7.52%。

（三）能源的價格政策

除了能源建設投資政策外，能源價格政策對能源生產(chǎn)的影響最大。能源價格改革是與能源生產(chǎn)管理體制一同進行的。1985年國務院批準了《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》，實行不同投資主體不同電價、“誰投資、誰用電、誰得利’’的政策。國家統(tǒng)一建設電力和統(tǒng)一電價的辦法，改為鼓勵地方、部門和企業(yè)集資辦電，集資辦電的政策核心是實行”還本付息"電價，從而使我國的電價達到了一個較高的水平，取得了吸引各方資金投向電力建設的效果。

石油作為國家的重要戰(zhàn)略物資，其價格水平一直由國家嚴格控制。

石油價格改革起步也比較晚。1991年國家在提高平價原油價格水平的同時，每年將一定數(shù)量的平價油轉為高價油，原油平均價格有所提高。1993年10月，又允許計劃外超產(chǎn)原油進入市場銷售，1995年5月1日，國家對原油價格作了大幅度調整，實行兩檔五類價格，調整后的原油價格與當時的國際原油價格比較接近，但仍低于國際原油價格，而且價格剛性較大。在1997年國際石油價格暴跌時，我國剛性的石油價格體制給走私分子造成可乘之機。1998年6月1日，我國對原油成品油價格的形成機制進行了改革，實現(xiàn)國內(nèi)原油價格與國際原油價格接軌，使我國的石油生產(chǎn)走向國際化。對我國石油工業(yè)健康發(fā)展起到了一定的促進作用。

國有統(tǒng)配煤礦從1985年起實行 行業(yè) 總承包，以上年統(tǒng)配煤礦產(chǎn)量為包干基數(shù)，超出包干產(chǎn)量按一定比例加價，銷售不納入國家分配計劃。以后又實行各種加價按統(tǒng)配礦計劃銷售平均分攤和分區(qū)核對加價，煤炭價格漸放開上調，但仍由國家控制，1990年開始對計劃外煤炭實行最高限價。實行生產(chǎn)承包的目的，是通過明確企業(yè)的經(jīng)濟利益，調動煤炭生產(chǎn)企業(yè)的積極性，但由于煤炭價格仍由國家控制，而生產(chǎn)所需的原材料價格等逐年上漲，生產(chǎn)總承包沒有使國有煤炭生產(chǎn)企業(yè)獲得更多的利益，虧損額逐年加大。國家給統(tǒng)配煤礦的補貼也越來越多，1992年末，國務院作出了“三年放開煤價，三年抽回補貼”的決策。1994年1月1日國務院批準煤炭價格全部放開，同時減少煤炭計劃分配量。隨著煤炭價格放開，我國煤炭供不應求的問題就已基本上解決。自1994年起我國煤炭庫存就已超出合理庫存量。

1996年歷時11年的煤炭 行業(yè) 總承包管理體制終止，煤炭完全由市場定價。而到1996年煤炭供大于求的問題已經(jīng)比較嚴重。

隨著能源價格政策的不斷出臺和實施，能源價格偏低問題逐步得以解決，能源價格指數(shù)上升較快。

（四）由擴張轉向收縮的煤炭生產(chǎn)政策

由于煤炭供大于求導致了煤炭生產(chǎn)秩序比較混亂，煤炭生產(chǎn)企業(yè)競爭過度、煤炭資源浪費嚴重等一系列問題，煤炭生產(chǎn)政策也發(fā)生了根本性的變化，由原來鼓勵生產(chǎn)擴張轉向限制煤炭產(chǎn)量。1997年以《煤炭法》和《礦產(chǎn)法》為法律依據(jù)，在全國范圍內(nèi)組織開展了大規(guī)模的依法整頓某炭生產(chǎn)秩序的活動，使非法辦礦，違法開采初步得到遏制。據(jù)27個產(chǎn)煤?。▍^(qū)、市）統(tǒng)計，到1997年底，全國共取締無證礦井14700多處，停產(chǎn)整頓8600處，邊生產(chǎn)、邊整頓礦井7500多處，國有煤礦井田范圍內(nèi)的無證礦井已關閉3500多處，超層越界礦井由整頓前的2966處減少到1610處，全國小煤礦由整頓前的7.3萬多處下降到目前的5.8萬處。1997年與1996年相比，我國的煤炭產(chǎn)量下降了0.3億噸。1998年國務院再次決定壓縮煤炭產(chǎn)量。

（五）調整結構、提高效益的能源政策

通過國家長期政策引導和大力度投資建設，能源工業(yè)有了長足的發(fā)展，能源產(chǎn)量居世界前列，尤其是煤炭產(chǎn)量增長幅度較大，并且出現(xiàn)了積壓現(xiàn)象。但能源工業(yè)的經(jīng)濟效益仍比較低。1995年3月6日《關于1994年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與1995年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案的報告》1995年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的主要目標與任務：把調整工業(yè)生產(chǎn)結構、提高經(jīng)濟效益放在突出位置。目前工業(yè)生產(chǎn)的主要問題是結構不合理，產(chǎn)品品種質量不適應市場需求的變化，經(jīng)濟效益差，一些企業(yè)仍在邊生產(chǎn)，邊積壓，占用和浪費了資源。1996年3月5日《關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“七五”計劃和2010年遠景目標綱要的報告》促進國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。積極推進產(chǎn)業(yè)結構的調整，要繼續(xù)加強基礎設施和基礎工業(yè)，大力振興支柱產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。基礎設施和基礎工業(yè)建設要與國民經(jīng)濟發(fā)展相適應，今后15年，國家要集中必要的力量在水利、能源、交通通信和重要原材料工業(yè)方面，建設一批大型工程，包括長江三峽和黃河小浪底水利樞紐工程，南水北調工程，山西、陜西、內(nèi)蒙古煤炭基地建設。1998年《政府工作報告》繼續(xù)加強和改善宏觀調控。投資要重點用于加強農(nóng)業(yè)水利建設、能源交通通信環(huán)保等基礎設施建設，要支持中西部地區(qū)的資源開發(fā)和重大基礎設施建設。t998年3月6日《關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與1998年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案的報告》提高工業(yè)運行質量，積極培育新的經(jīng)濟增長點，繼續(xù)加強基礎工業(yè)，振興支柱產(chǎn)業(yè)，加大調整改造加工工業(yè)的力度。加快發(fā)展高技術產(chǎn)業(yè)，重點加快電子信息生物工程新能源新材料航空航天高技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1994年以后，我國的能源政策從注重發(fā)展的數(shù)量方面轉向注重工業(yè)增長的效益方面。但把提高經(jīng)濟的增長質量，優(yōu)化經(jīng)濟結構放在更重要的位置。1998年以后又進一步明確重視中西部的基礎設施和能源基地建設，重點加快新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但與能源建設投資政策的力度及其采取的有效措施相比，能源結構調整的政策力度不足，到目前為止，關于發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)等問題還沒有非常有效的政策措施。

能源工業(yè)在1993年以后，已經(jīng)走過了最艱難的虧損時期，經(jīng)濟效益逐漸提高，并大大高于 行業(yè) 平均水平。能源工業(yè)的經(jīng)濟效益改善以后，開始由國家補貼轉向為國家提供越來越多的利稅，能源工業(yè)對國民經(jīng)濟發(fā)展的貢獻在原來的產(chǎn)品貢獻的基礎上又增加了利稅貢獻。然而，對環(huán)境的負面影響越來越大，直接表現(xiàn)是“三廢"排放量的逐年增加，對環(huán)境造成較大的破壞。與其他 行業(yè) 相比，能源 行業(yè) 的“三廢"排放量居各行之首，是環(huán)境的最大污染源。

二、21世紀中國能源政策的主要取向

近幾年來，隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展和市場經(jīng)濟改革的深化，以及參加世貿(mào)經(jīng)濟組織的影響，原定的煤炭工業(yè)發(fā)展方針已不適應，種種跡象表明，國家的煤炭工業(yè)發(fā)展方針正在發(fā)生變化。未來10年中國煤炭發(fā)展新的政策取向有以下幾點：

1、支持通過重組購并等手段發(fā)展大煤礦

煤炭工業(yè)發(fā)展的重心在發(fā)展大煤礦、大集團和大型煤炭基地。煤礦建設以高產(chǎn)高效煤礦建設為中心，扶植一批在國際煤炭市場有競爭力的大型煤炭集團企業(yè)，建設十多個大型煤炭基地。實踐已經(jīng)證明，現(xiàn)代化采煤技術裝備在合適的條件下，大型煤礦更能達到安全性好，產(chǎn)量、效率和效益高。煤炭大企業(yè)集團和大型煤炭基地也要有一批大型煤礦作為核心。

2、支持煤炭企業(yè)的綜合經(jīng)營

煤炭企業(yè)的綜合經(jīng)營步伐大大加快。煤炭企業(yè)從單一煤炭生產(chǎn)和煤炭洗選初加工轉向綜合經(jīng)營已起步多年，但發(fā)展很慢。近幾年來，華能和魯能等電力集團和一些化工集團等向煤炭 行業(yè) 發(fā)展，神華、兗礦等煤炭集團向電力、煤化工等 行業(yè) 發(fā)展，多種形式的煤電、煤化工等大型綜合經(jīng)營項目在煤礦區(qū)迅速興起，對改善煤炭企業(yè)的產(chǎn)品構成正在發(fā)揮重大作用。

3、繼續(xù)執(zhí)行“關井壓產(chǎn)”和“關井破產(chǎn)"政策

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的“關井壓產(chǎn)"政策和對國營煤礦的“關井破產(chǎn)”政策將繼續(xù)施行，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的技術改造必將真正提到議事日程上來，必然要采取一些切實的有力措施推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的技術改造，使合法開采的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦成為具有正規(guī)的生產(chǎn)系統(tǒng)、有一定的生產(chǎn)能力、能夠安全生產(chǎn)、并能保護周圍環(huán)境的中小型煤礦。這一趨勢必然出現(xiàn)的主要原因在于：今后十多年內(nèi)，只依靠現(xiàn)有的、正在建設和即將建設的大、中型煤礦是不能滿足需求的，缺口很大，必須有鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的產(chǎn)量予以補充；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦技術裝備的落后面貌再也不應繼續(xù)下去了；在合適的政策條件下，現(xiàn)在的煤炭市場吸引社會資金流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的可能性大大增強。

4、支持資源枯竭礦區(qū)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)

未來10奶牛，國家將抓緊 研究 制定資源枯竭礦區(qū)和煤炭城市經(jīng)濟轉型的配套政策，支持衰老報廢礦區(qū)企業(yè)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)。衰老報廢礦區(qū)要依托現(xiàn)有條件，因地制宜的開發(fā)利用各種資源，發(fā)展非煤產(chǎn)業(yè)。

5、積極發(fā)展和推廣潔凈煤技術的應用

中國是以煤炭為主要能源的國家，積極發(fā)展和推廣潔凈煤技術的應用范圍，減少環(huán)境污染，是中國能源戰(zhàn)略的一項長期政策。未來，國家將制定和實施鼓勵發(fā)展?jié)崈裘杭夹g政策，積極擴大潔凈煤技術的應用范圍。重點扶持的潔凈煤技術工程包括煤炭洗選、水煤漿代油燃燒、煤炭地下氣化、煤炭液化、煤層氣開發(fā)等。

6、保持煤炭出口適量，參與國際市場平衡

2001年和2002年，中國煤炭出口分別達到9000萬噸和8500萬噸，預計2003年與這兩年基本平衡，達到9000萬噸左右，這對平衡中國國內(nèi)外市場、增加出口創(chuàng)匯發(fā)揮了重要作用。中國貧油富煤，進口石油和天然氣等優(yōu)質能源，出口煤炭，這是中國長期的能源供應戰(zhàn)略。未來中國將充分發(fā)揮煤炭產(chǎn)量大和靠近亞州出口市場的優(yōu)勢，繼續(xù)保持適量煤炭出口，以平衡國內(nèi)外煤炭市場、增加出口創(chuàng)匯和促進地區(qū)經(jīng)濟合作。

第二節(jié) 我國未來煤炭生產(chǎn)能力與產(chǎn)量預測

一、對煤炭生產(chǎn)能力的預測

根據(jù)《中國煤炭資源有效供給能力態(tài)勢 分析 》一書 分析 ，我國煤炭資源總量約為5.57萬億噸，探明煤炭保有資源總量達1萬億噸之多。如此龐大之數(shù)字，使人們對我國煤炭資源產(chǎn)生“取之不盡，用之不完”的錯覺，并對此產(chǎn)生盲目樂觀。我國煤炭資源按當前技術經(jīng)濟條件下開采，在生態(tài)環(huán)境容量所允許的有效供給的滿負載量為原地可采量2064億噸，準有效量1281億噸，凈有效量僅1037億噸，只占探明儲量的10%。因此，中國煤炭資源供給的基本態(tài)勢是總量豐富，但有效供給能力明顯不足。

2005年中國的煤炭生產(chǎn)能力達到19億噸，超過2004年的17億噸，根據(jù)預計2006年將達到20億噸。按照正常情況發(fā)展，據(jù)國務院發(fā)展 研究 中心 分析 推算，中國到2020年一次能源消耗需要25-33億噸標準煤，均值29億噸。如果煤炭占能源總產(chǎn)量比例按照近年來的70%的平均水平推算，需要24.5～32.34億噸原煤，均值28.42億噸原煤。根據(jù)《中國能源發(fā)展報告》提供的數(shù)據(jù)，如果發(fā)電用煤占煤炭供應總量比例按照過去幾年的2%平均擴大水平，到2020年發(fā)電用煤需求將可能上升到煤炭總產(chǎn)量的80%，需要大約19.6～25.87億噸原煤用于發(fā)電。根據(jù)煤炭工業(yè)聯(lián)合會正在進行的 規(guī)劃 研究 ，到2020年煤炭最大產(chǎn)量為20.5～22.1噸，考慮環(huán)境制約因素和其他限制條件，專家預測中國產(chǎn)煤的最高峰值僅在25億噸左右。

二、我國未來煤炭產(chǎn)量預測

未來20年我國每年需擴大煤礦生產(chǎn)規(guī)模5000萬噸，才能保證煤炭供需平衡。

據(jù)中國煤炭工業(yè)發(fā)展 研究 咨詢中心預計，2006年、2010年及2020年全國煤炭需求將分別達到16.5億噸、18億噸和20.5億-22.1億噸，而在現(xiàn)有規(guī)模下，我國煤炭供應能力僅分別能達到15.3億噸、15.5億噸和14.3億噸，供需缺口較大。2003-2020年，我國需要安排煤礦建設規(guī)模（含新建和擴建）8.8億噸左右，年均建設規(guī)模4888萬噸。其中，2003年-2010年，我國新開工煤礦規(guī)模應達3.4億噸，其中投產(chǎn)發(fā)揮作用的為2.5億噸，結轉到“十二五”0.9億噸；2011年-2020年，新開工規(guī)模應達5.4億噸，其中投產(chǎn)發(fā)揮作用5.3億噸，結轉“十四五”1億噸。

進入“九五”以后，我國煤炭基本建設一直處于停滯狀態(tài)。從在建的大中型煤礦項目規(guī)模來看，“九五”期間新開工煤礦規(guī)模僅為3370萬噸，分別是“六五”、“七五”和“八五”的28%、33%和31%。“十五”前兩年，我國沒有新礦開工。煤礦規(guī)模不能有效擴大勢必影響煤炭工業(yè)的發(fā)展后勁，并最終影響到煤炭供求。

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