第一節(jié) 新城的誕生

英國是世界新城運動的先驅。早在1898年，霍華德（Ebenezer Howard）就提出了建設新城的思想（見《明天，真正改革的和平途徑》），他認為，只有居住在花園城市中，才能遠離與工業(yè)化進程如影相隨的環(huán)境污染。為了實現這種信念，1902年，他開始創(chuàng)建萊曲沃斯域，結果以失敗而告終，8年后，他又堅持創(chuàng)建韋爾溫花園，成效甚微。第一次世界大戰(zhàn)結束后，張伯淪委員會曾向政府建議在倫敦周圍建設5萬人左右的新城，但沒有得到任何響應。

直到二戰(zhàn)以后，通過了路易斯•西爾金的《1946年新城法》，英國新城運動才有了實質性的進展。為了解決二戰(zhàn)中所產生的一系列的城市問題（如失業(yè)、疾病、貧困等），并擺脫倫敦“攤大餅”式蔓延發(fā)展所帶來的諸多困擾，也為了盡快治愈戰(zhàn)爭的創(chuàng)傷，并在政治上贏得民意，丘吉爾政府在二戰(zhàn)尚未結束之時，就成立了專門的政府機構——城鄉(xiāng) 規(guī)劃 部，授權其處理那些遭受戰(zhàn)爭破壞的公共設施和建筑物。此外，戰(zhàn)后初期倫敦人口的恢復性增長很快（近100萬人），遠遠超過于它的容納能力。在上述因素的綜合作用下，建立新的居民點（新城），從而疏散大倫敦人口的設想，終于得到丁政府的支持。

如果說，英國新城運動受大城市環(huán)境污染、人口膨脹、戰(zhàn)后城市重建、政治角逐等多個因素共同影響的話，那么，促動法國和日本新城運動的因素則較為單一，多是出于疏散人口的目的。

二戰(zhàn)后，巴黎的人口增長極其迅猛（年均超過1%）。1946年，巴黎城區(qū)宣布停發(fā)建設許可證，同時鼓勵在郊區(qū)建造房屋，以限制城市的蔓延式發(fā)展。50—60年代在郊區(qū)便出現了許多大型公寓群，但商業(yè)設施匱乏，交通不便，就業(yè)機會少等等問題實際上加重了這座城市的原有矛盾。不久，政府又在建成區(qū)周圍規(guī)定了控制線，嚴禁向此線之外發(fā)展，但此舉難免與城市在繼續(xù)擴展的客觀趨勢相悖，結果當然難盡人意。種種努力均告失敗之后，法國于20世紀60年代初開始了新城建設，在巴黎南北兩側建立了5個新城，構成了東南-西北平行發(fā)展的走廊，既疏散了巴黎大區(qū)的人口，又打破了傳統(tǒng)的環(huán)形集中發(fā)展的模式。里昂，里爾、馬賽等大城市受巴黎經驗啟發(fā)，紛紛在各自城市周圍開展了頗具聲勢的新城建設。

戰(zhàn)爭結束后，日本政府動用國庫資金，鼓動全國各地的縣市政府建造大規(guī)模的公共住宅以解決住房短缺的問題。但是，住宅公團和地方政府在公共設施的投資與費用擔負的問題上，往往難以達成一致意見，而且單純的住宅建設也不利于從根本上疏散大城市的人口。因此，自1957年起，日本開始了千里新城的發(fā)展 規(guī)劃 ，這標志著日本由建設住宅群向開發(fā)新城的城市發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉變。

第二節(jié) 土地政策

從新城的誕生背景可知，新城建設的成敗與否在很大程度上取決于政府行為。在土地流轉及交付開發(fā)的過程中，這種行為尤其起到了決定性的作用。但就各國而言，做法又大不相同：英國制定了“土地強行征用”的法律；西歐大陸國家采用了“土地銀行儲備”制度；美國則動用丁旨在為私營開發(fā)商服務的“法定土地征用權”。英國的內城改造或再開發(fā)，以及新城的建立，往往由政府部門或隸屬企業(yè)直接從事，政府不向私營開發(fā)商轉售土地；西歐大陸的大部分開發(fā)項目則是政府發(fā)包開發(fā)商承接。歐美國家的“ 規(guī)劃 控制區(qū)”多處于——種被動的等待開發(fā)的狀態(tài).而日本則處理得比較靈活。

一、土地征用制度

《1946年新城法》頒布一年后.英國又以法律形式規(guī)定：地方政府有權征用城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村的土地用于“行動地區(qū)”（已經 規(guī)劃 的綜合開發(fā)、再開發(fā)或改造地區(qū)）的發(fā)展.可以強行要求土地所有者出讓土地；政府也可以以大城市舊區(qū)改造為由，強行要求房地產所有者出售不動產。一旦地方政府做出改造或重建決定，就會向居民發(fā)出通知并凍結任何房屋的私人買賣，也會應房屋所有者的要求，遵照土地征用條款，預先按照市場價格對其予以經濟補償。土地強行征用機制是對城市實施 規(guī)劃 和控制的最有力工具。借此，政府能夠決定用地的性質，控制開發(fā)（或改造）的時間，還能順利地實施提供公共服務設施的計劃。

1958年，作為大陸國家典型代表的法國開始實施“土地銀行儲備”制度。該制度規(guī)定，地方政府有權指定某一處為“城市化優(yōu)先地區(qū)”，并運用土地征用權征購（費用大多來自于國家撥款）其中一部分，同時有權在4年期限內對地區(qū)內其他準備出售的土地進行征用。這樣，對于那些即將出售而又與 規(guī)劃 相抵觸的土地，政府就擁有優(yōu)先購買權，從而可以阻止“違規(guī)”的開發(fā)項目付諸實施。

1962年，法國政府又開始實施“預留建設區(qū)”計劃，以法律形式規(guī)定了不同地帶的不同地價，從而有效地遏制了土地投機現象。一旦定為“預留建設區(qū)”，其價格就凍結在當時農田價格的水平上。任何地方政府、政府授權的開發(fā)公司或中央代理機構都可宣布“預留建設區(qū)”。當土地持有者出售土地時，如果索價大大高于凍結價（高于25%），地方政府就有權過問。“預留建設區(qū)”的有效期為14年，在宣布后三年，土地持有者可以要求地方政府收購或征用“被預留的”土地，如果遭到拒絕，就可申請為之重新規(guī)定凍結價格14年，屆時政府若無力或由于種種原因仍不能購買或征用，這塊土地就可高價出售。

與法國相仿的是，荷蘭大部分土地的所有權也屬于地方政府.政府也擁有征購土地的強制性權力，如果是全國性建設所需征用的土地，則由國家議會提出，再報女王批準，如果是省或地方議會提出的項目，則由省或地方政府負責人在考慮保持土地利用現狀，滿足房屋建筑對土地的要求以及不毀壞有意義的建筑物的前提下，進行征用。

政府也廣泛實施了“土地銀行”制度。早在1896年，阿姆斯持丹就開始在工商界支持下購置土地?！?965年 規(guī)劃 法》規(guī)定，城市政府有權購買開發(fā)計劃范圍內的任何地塊。為了掌握開發(fā)控制權，各城市政府紛紛購置了大量的區(qū)位優(yōu)越的地塊。這些土地歸屬政府后不再出售，即土地的控制權牢牢掌握在政府手中，因此，盡管私營開發(fā)商給予政府的土地租金遠遠高于政府購置土地時的所有支出，開發(fā)商們也只能通過租借的方式對其進行開發(fā)，而且開發(fā)項目必須與城市 規(guī)劃 的總體要求相一致。為子避免因征購土地而延誤新城的開發(fā)進程，荷蘭頒布《私人買賣法律條款》規(guī)定，在政府征購土地的同時，用地單位必須立即支付土地價款。這樣，用地單位就能夠憑借政府的權力得到土地，同時政府也可以強有力地影響土地價格。為公眾服務的建筑用地（即公共設施）的土地價格，則是土地征購費與基礎設施投資費之和.

美國 規(guī)劃 工作者和城市政府一直對西歐大陸的“土地銀行”制度頗為贊賞，但它在美國本土的實施卻遭遇了重重困難。這是因為美國的公有土地集中在遙遠的邊區(qū)，大都市區(qū)域內公有土地的比重相當低，因此，城市政府只能采用“法定土地征用權”來進行城市開發(fā)，通常模式是將零星的小地塊集中起來之后，再轉售給私營開發(fā)商。因此，“法定土地征用權”是為私營開發(fā)商服務的，最終留在政府手中的只是那些企業(yè)不愿認購的地塊。

二、“保留區(qū)”或“ 規(guī)劃 控制區(qū)”的利用

對于“保留區(qū)”或“ 規(guī)劃 控制區(qū)”的利用，日本的做法比較靈活。在日本，由于新城 規(guī)劃 地區(qū)的大部分土地原先是農田，土地一旦被征購，農業(yè)家庭一夜之間就會失去生產資料而城市化。但土地被征購之后一般還會經歷很長一段等待開發(fā)的時間，為了充分有效地利用這些暫時閑置的土地進行農業(yè)生產，解決未來新城建設過程中的近郊農業(yè)問題，同時又不與新城 規(guī)劃 相抵觸，日本立法規(guī)定：將留出5-10年的時間使農民逐步適應城市生活，同時他們必須繼續(xù)在暫未開發(fā)的保留地（即與建成區(qū)為鄰的城市 規(guī)劃 區(qū)）內從事農業(yè)生產以保障自己的土地，但限制農業(yè)生產外的其他一切經濟活動。5-10年后，保留區(qū)內那些希望繼續(xù)從事農業(yè)生產的人和希望在城市生活的人將分別住在新城.中功能各異的獨立地帶內，前者將會賣掉自己的原有土地，遷到獨立的農業(yè)地帶。而在歐美國家，無論是英國政府劃作未來使用的成片的土地，歐洲大陸國家“土地銀行”所儲備的大量地皮，還是美國城市政府手中的零星地塊，都幾乎無一例外地處于等待開發(fā)的被動狀態(tài)，相比之下，不可避免要承擔較多的風險。

第三節(jié) 政府的職能權限

倫敦、巴黎、東京、紐約等都是人口非常稠密的大城市，因此，在它們附近建設新城；不僅對于緩解中心城區(qū)的擁擠程度具有重大意義，而且對于平衡全國人口分布也具有舉是輕重的作用。由于建設費用相當龐大，建設周期長達數十年，因而中央政府在政策、財力，物力上的支持往往起著至關重要的作用。下面簡要介紹英法兩國中央、地方政府協調各自責權的一些做法。

一、中央政府的絕對權力

英國《1946年新域法》確認其城鄉(xiāng) 規(guī)劃 部部長代理中央政府行使國家權力。在做出決定之前，部長與其他政府部門以及有關地方政府進行協商，然后發(fā)布命令，劃出建設新城的用地，因此，政府的發(fā)動和積極參與是促進政策實施的最有力工具。法國中央政府有三個部與新城建設具有直接關系，即公共設施部——主要負責市政工程建設，經濟事務和財政部——負責編制預算和制訂財政政策；內務部——地方政府在中央政府中的代言人，許多地方官員都是由內務部長任命的.可見，中央政府具有絕對權力是新城建設的重要特征。

二、地方政府的相對權力

在英國，有人提出新城不由地方政府領導，所以不是民主政體。其實，地方政府和當地民眾在新城建設的整個過程中都享有很大的發(fā)言權。還有人擔心較大城市的地方政府，會反對中央政府委派的開發(fā)公司前來干涉他們的工作。實際上，新城是由中央政府負責建造的，資金則來自全國納稅者的稅金，所以，中央政府完全有理由享有絕對的領導權。

新城所在地區(qū)選出來的地方政權執(zhí)行通常的地方政府職能。它必須與開發(fā)公司保持密切的聯系，監(jiān)督每一項工程的進展與成效，盡管最后的決定權仍屬于部長。地方政府也參與工程建設（如學校、民用建筑、救火站，福利設施，有時也包括道路和給，排水設施的建設），開發(fā)公司（資金來源于國庫）還可以幫助提供資金。由于費用昂貴，給、排水設施的建設經常是在部長特•別代理的指導下由開發(fā)公司進行的。

理論上，與英國相似，法國地方政府沒有法定權力，地方官員是中央政府的代理人，向內務部報告工作。因此，只有中央政府才有權決定新項目的投資順序并向有關地方政府撥款，投資順序則主要由中央各部常駐各省的公務人員制訂。中央政府還向地方政府提供他們無力聘請的技術力量。但實際上，與英國相比，法國地方政府的權限較大，中央政府授予省和市鎮(zhèn)許多特別的權力。其中最為重要的是，省和市鎮(zhèn)有權頒發(fā)建設許可證，沒有許可證，任何人都不能進行建設。市鎮(zhèn)還有權征收地方稅，但一般因規(guī)模較小，不足以支付高額的建設費用，所以，市政工程的建設資金主要來自市鎮(zhèn)向信托局申請的長期低息貸款，如果資金尚有欠缺，就只能依靠國家撥款。

因此，盡管中央政府支配著經濟、技術大權，地方政府完全可以通過拒絕申請撥款或拒發(fā)許可證的方式來阻止一項不受歡迎的任務，而且往往會受到內務部的支持。同樣，地方政府也有義務建設公共設施，特別是建設教育設施。

第四節(jié) 新城開發(fā)公司的性質和職責

英法兩國新城開發(fā)公司雖然都由中央政府任命，但其人員的配置及其所承擔的職責并不完全一樣。前者兼具決策者和建設者的身份，后者則主要負責制訂政策，而日本的開發(fā)公司則純粹擔當建設者的角色。

一、英國新城開發(fā)公司：決策者和建設者

英國新城開發(fā)公司（非政治團體）由城鄉(xiāng) 規(guī)劃 部部長委派組建，公司委任自己的工作人員和專家顧問，包括 規(guī)劃 、建筑、土木工程。經濟、房產管理。法律、社會學、行政管理和社會關系等方面的資深專家。這些人組成小組后在總經理的指導下工作，總經理直接向董事會負責。公司兼具決策者和建設者的身份，主要負責：制訂城市 規(guī)劃 。安裝各種主要設施，并按照當時的市場價格和補償費用購買（必要時強買）土地，但不能動用新城建設計劃之外的任何資金，每隔一段時間，部長都會主持召開各新城開發(fā)公司的領導人會議，不久，還成立了全國新城聯合會作為新城事務的情報中心。地方政府負責制訂或調整法律，許多具體的建筑工程則由民營企業(yè)承包。

實際上，開發(fā)公司、地方政府與其它民營開發(fā)企業(yè)之間采用的是一種以開發(fā)公司為主的協同作業(yè)方式。許多私營開發(fā)商從新城開發(fā)公司那里購買已建有基礎設施的土地，建造供出售的房屋，但不得超過總體 規(guī)劃 （如學校。商店）的范圍，以保證所建造的房屋能夠順利出售。

《1976年新城法》規(guī)定出售曾經出租的房屋，以所有權代替使用權，同時把一部分財產移交給新選出的地方政府。即開發(fā)公司的工作完成之后，新城將和普通城市一樣遵循一般的市政規(guī)定，商業(yè)和工礦企業(yè)的財產所有權（在英國一般不屬于地方政府）則移交給隸屬于中央政府的新城管理委員會。

二、法國新城開發(fā)公司：決策者

法國新城開發(fā)公司是決策機關，不直接參加建設活動，其主要職能：一是提供或以最低廉的價格出售可用于建筑的土地，而英國的開發(fā)工程一般由政府隸屬部門直接從事，土地也不用于轉售。二是取代當地城市政府，作為公共設施建設的發(fā)包單位。住宅建設則由建筑商根據贏利情況承包，可見，新城領導機構并不從事建設活動，它可以買地、買設備，然后再出賣，也可以與工程負責人一起制訂計劃，但它沒有任何特殊權力，這與英國的情況是完全不同的。

開發(fā)公司中當地市鎮(zhèn)議員（包括各類專家）和國家代表的人數相等，主席是由國家指派的地方官員。公司經費的75%來自 規(guī)劃 范圍內的土地轉讓費。公司無權征稅，只能通過地方和中央機關取得貸款或貸款保證。公司聘用人員的薪酬和運作費用由中央政府支付，土地征購費用則來自于地方政府和中央政府。

新城建設共同體作為一個行政管理部門，也是發(fā)包單位。它擁有超越各鎮(zhèn)議會的權力，如收取地方稅收，商討新城建設項目、為開發(fā)公司提供借貸等，但它的職權只限于新城范圍之內，新城內的舊市鎮(zhèn)仍然繼續(xù)行使自己的日常職能，如維持街道治安，進行人口統(tǒng)計等?？偟膩碚f，開發(fā)公司與新城建設共同體之間的關系并不理想，地方官員往往與私營開發(fā)商保持密切的關系，對外來的 規(guī)劃 人員很有戒心， 規(guī)劃 人員對不懂技術的地方官員也常常不滿?！?983年新城法》取消了新城建設共同體，成立了一個新的組織，使地方政府的政治地位得到了尊重，新城的區(qū)域與市鎮(zhèn)的行政邊界也完全吻合起來了。此后，市鎮(zhèn)的自主權得到了進一步強化，有的新城開發(fā)工程一經竣工，開發(fā)公司即告解散，完成權力的交付。

三、日本新城開發(fā)公司：建設者

對日本而言，新城住宅用地的開發(fā)工程是在1965年以后由新城開發(fā)公司進行的，開發(fā)公司沒有決策權，但必須負責征購土地用于新城建設，由于土地私有，在日本，獲得大規(guī)模的優(yōu)越地塊進行新城開發(fā)非常困難。因此，新城開發(fā)公司為新城所尋找并購得的土地，其地理位置在很大程度上取決于偶然因素，并不一定有利于城市的發(fā)展，此外，作為一項全國性工程，地方政府必須接受上級強加下來的以住宅用地為中心的用地 規(guī)劃 ，而開發(fā)公司對此項 規(guī)劃 在該地區(qū)所引起的變化并不承擔任何責任。在上述因素的綜合作用下，開發(fā)公司與地方政府、當地居民之間的沖突便在所難免。因此，日本新城開發(fā)公司的建設工程及其效率常常遭受重重阻礙。

第五節(jié) 財政擔負

英國的經驗說明，政府的發(fā)動和積極參與是新城運動最有份量的砝碼。新城運動的焦點問題是：怎樣建設新城？由誰建設？最重要的是由誰出資？根據英國的傳統(tǒng)，這應是地方政府的事，但地方政府實在無法獨立承擔這一浩大的工程。因此，新城通常由中央政府負責籌建，資金則主要來自國庫，在城鄉(xiāng) 規(guī)劃 部部長的統(tǒng)一指揮和控制下由半獨立的開發(fā)公司進行具體建設。世界各國的新城建設幾乎都由中央政府提供絕大部分的資金、但在具體操作上，中央政府，地方政府、私營開發(fā)企業(yè)各自承擔的份額及享受的權利又有所不同。下面分別介紹英，法、日的做法，可以發(fā)現由中央政府全權負責，矛盾最少，但政府的財政負擔很重，而多方共同籌資，又難免因權力的制約，各方的沖突與矛盾，而影響行動的效率。

一、英國：中央政府全權負責

在英國，中央政府負責供給新城開發(fā)公司所需的全部資金（工資，各種購買費用、基礎設施以及住房、商店，工廠和其他建筑工程所需資金），利息以借款時的利率為準，全部本金和利息：每年兩次分期償還，60年還清。若某一年出現虧損（在早期是不可避免的），則按相同的條款計算利息，盈虧皆歸政府。

一切活動都由部長向國會負責，開發(fā)公司每年都要向部長提交報告和帳單，再由部長呈交國會批準：每隔三、四年，部長都須整理出一套有關工程進度的詳細報告，將其提交國會兩院討論，以便決定進一步撥款的金額。因為資金有限，有時需要縮減工程的既定計劃，因此部長只能規(guī)定允許范圍內某一項投資的最高金額。

每一項建筑工程都須得到部長的批準，還要“在考慮到各種情況以后能獲得合理的利潤。”當然，這是一個很含糊的規(guī)定（由于通貨膨脹及高利率，出現虧本也是不可避免的），譬如，該規(guī)定并不要求開發(fā)公司在租房方面獲利，只要求他們在領取政府補助金后所收取的房租能夠應付各種費用。由于城市的財政收入主要依賴于商業(yè)和工業(yè)，因此，開發(fā)公司必須用所征收的各種土地稅和工商業(yè)稅來墊付筑路、建造公共服務設施等巨大的開支，贏余部分則用于歸還政府的貸款。為了給建設計劃提供一個連續(xù)的。嚴格的財務監(jiān)督與支持，開發(fā)公司還采用了管理會計學和貨幣流通 分析 學的技術方法。事實表明，大部分新城每年都有結余，60年貸款期結束時都能獲得很高的收益。1976年，新城管理委員會——新城基本建成后全部資產都移交該委員會——從它所管轄的四個城市中盈利5800萬鎊。

但是，新城建設的開支畢竟是個相當龐大的數目，在沸沸揚揚的新城運動方興未艾之時，反對的呼聲也此起彼伏——主要是因為嚴重的內城問題。為了節(jié)省更多的資金進行內城改造，許多新城的建設速度被迫放慢了，一些參加新城建設的技術人員也被調走從事內城的更新。城市開發(fā)公司的建立反映了英國政府又一重大的政策轉移。

二、法國：中央政府承擔主要費用

法國的國家預算給予新城的財政投資一直很多，特別在新城建設成為國家重點建設項目之后，又加大了在這方面資金投入的份額。為保證資金來源穩(wěn)定，法律規(guī)定：中央政府負擔新城的大部分開發(fā)費用，城市的土地稅獨立，以便增加地方財政收入；新城所在地區(qū)可增加2%-3%的附加稅；采用年度付款形式使投資具有連續(xù)性。近年來，隨著全球化的推進，建設資金的來源逐步向國內資本與國際資本并重的方向演進。

法國的住房由私人或非贏利組織負責建設，即便如此，中央政府仍然向四分之三的住房工程提供財政補助。按補助程度不同，可分為三類；多補助類——多為低收入者住房（私營開發(fā)公司也建造非贏利住房，因為建造了一定數量的非贏利住房之后，就可以建造大量的高贏利住房），政府通過信托局向建設者提供貸款，利息愈低，住房的租金愈低，補助類——靠各種政府貸款或貸款擔保而建設的中等收入者住房，貸款擔保往往通過土地抵押銀行來處理，補助金的另一來源是向雇員超過10人的公司征收工資總額稅：無補助類——高收入者住房。

法國地方政府有權征收地方稅，因此，全國性公共基礎設施的費用由中央政府支付，而地方性公共設施的費用則由地方政府依靠地方稅支付。實際上，地方稅常常不足以支付大規(guī)模建設的費用，所以市政工程的費用主要來自地方政府向信托局申請的長期低息貸款，如果貸款之后還有欠缺，就只能依靠國家撥款。

為了吸引私人投資，法國試行了“合資建設區(qū)”計劃，該計劃經地方政府、新城開發(fā)公司和國家機關提出后，還須取得省長、大區(qū)負責人，公共設施部部長和內閣的批準。這是政府和私營開發(fā)商之間的一種正式的投資協議形式，公私兩方協議商定各自所能承擔的投資份額，地方政府常常通過低稅收的優(yōu)惠政策，鼓勵私營開發(fā)商承擔公共基礎設施的部分費用，盡管這并不能完全解決建造大型公共基礎設施時的資金短缺問題，但私營開發(fā)商的參與客觀上確實減輕了地方政府的財政壓力，也有利于工程的及時竣工。

三、日本：多方籌資

日本與英法有所不同，新城的給、排水系統(tǒng)及道路等基礎設施的建設，按常規(guī)的城市 規(guī)劃 建設項目分期實施，費用由國民政府、縣政府和開發(fā)機構分別承擔1/3，其他公共設施則作為城市綜合 規(guī)劃 項目的一部分進行建設。建設費用的問題一直是開發(fā)機構與地方政府相互沖突的焦點之一。早在新城建設之前的住宅公團建設時期，代表國家的住宅公團和地方政府在應該由誰建設公共服務設施、應該由誰支付費用的問題上就常常不能達成協議。

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