第一節(jié) 貧民增加的風險

根據(jù)美國“國際糧食政策 研究 所”發(fā)表的《為發(fā)展中國家獲取食品及營養(yǎng)保證》最新 研究 成果顯示：20年后，發(fā)展中國家的人口將接近70億，比目前增加近20億，其中多數(shù)人口將居住在城市地區(qū)。到了2020年，非洲和亞洲的人口當中，將有一半左右居住在城市地區(qū)。這一趨勢已經(jīng)在拉丁美洲出現(xiàn)，有3/4的拉美人口居住在城市及其附近地區(qū)。分地區(qū)來看，南半球，也就是拉丁美洲、亞洲以及非洲的城鎮(zhèn)越來越多地成為貧窮、環(huán)境惡化和人與人之間不平等現(xiàn)象集中的地區(qū)。雖然城市有良好的醫(yī)療保健和更多接受教育的機會等有利條件，其實城里的窮人也照樣享受不到這些服務。在城市的邊緣地區(qū)出現(xiàn)了越來越多的貧民區(qū)。就連市政府也沒有能力為這些地區(qū)鋪設上、下水道，修建學校和提供醫(yī)療設施。另外還有就業(yè)問題。缺乏技術、不良的健康狀況以及有限的資金通常使窮人只能得到報告所說的“沒有保障的、短期的或臨時性”工作。

第二節(jié) 環(huán)境惡化的風險

伴隨城市貧困的，通常是低劣的水質(zhì)、食品和住房，以及有限的教育和極其危險而又工資低廉的工作。我們 研究 那些與低劣的水質(zhì)、住房和衛(wèi)生條件同時出現(xiàn)的傳染病。而所有這一切又都是隨著釋放出多種化學物質(zhì)的、非常骯臟的工業(yè)化而來的。單汽車增加這一個因素，就會把一個干凈的城市推向一個危害健康的、充滿化學和生物風險的環(huán)境。

第三節(jié) 耕地萎縮的風險

在市內(nèi)和城市周圍，住房用地、工業(yè)用地、基礎建設用地和農(nóng)業(yè)用地之間也會有很大的競爭。報告指出，很多肥沃的農(nóng)田很可能會在這種競爭中喪失掉。同時，投資人購買城市郊區(qū)土地，也存在先閑置及日后高價出售的問題。

第四節(jié) 食品價格上漲的風險

20年后，在不少發(fā)展中國家，每年要為日益增多的城市人口提供食品而進口更多的糧食將會耗費國家和民間許多財富，而且發(fā)展中國家間的這種“糧食搶購戰(zhàn)”將會進一步抬高國際市場的食品價格。就目前的情況來看，不少城市化速度快的發(fā)展中國家的城市食品價格已經(jīng)比農(nóng)村高出了30%。

第五節(jié) 城市公用事業(yè)政企合一壟斷經(jīng)營

建國以來，我國一直把各項城市公用事業(yè)作為公益性事業(yè)，與此相應，全國各城市幾乎都設有公用事業(yè)局或相類似的政府機構，對公用企業(yè)進行集中統(tǒng)一管理。政府既是政策制定者和監(jiān)督者，又是具體業(yè)務的實際經(jīng)營者，這就決定了這種壟斷的性質(zhì)是一種典型的行政性壟斷，而不是基于自然壟斷的經(jīng)濟性壟斷。

第六節(jié) 現(xiàn)行體制的弊端

一、虧損經(jīng)營財政補貼沉重

由于受城市公用事業(yè)指令性價格形成機制及宏觀經(jīng)濟調(diào)控和城市居民較低收入水平的約束，加之原材料、燃料、勞務成本上升過快和經(jīng)營管理不善的影響，我國城市公用事業(yè)企業(yè)普遍存在虧損運行的現(xiàn)象。自來水、煤氣和公交等公用產(chǎn)品由于本身具有一定福利性和公益性，為了保證社會安定，國家財政無可奈何地背負起補貼虧損的沉重包袱。

二、企業(yè)缺乏自主權和積極性

公用企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，特別是較大的投資活動一般均由政府安排，企業(yè)沒有實質(zhì)性的經(jīng)營決策權?？紤]到公用企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中虧損巨大，而政府財力有限，所以有些地方政府盡量控制企業(yè)的生產(chǎn)能力，只要求滿足基本供求矛盾，不鼓勵技術創(chuàng)新，寧可讓多余的生產(chǎn)能力閑置。例如，北京市政府禁止外地公民購買公交月票。

三、生產(chǎn)效率低服務質(zhì)量差

由于公用企業(yè)一般在特定的地區(qū)范圍內(nèi)具有獨家壟斷經(jīng)營權，不存在由多家企業(yè)的平均成本決定的社會成本，這樣，企業(yè)的實際成本就成為“社會成本”。以此作為定價的基礎，企業(yè)增加的成本可輕易轉嫁出去。政策性虧損掩蓋經(jīng)營性虧損，掩蓋管理薄弱和經(jīng)營不善。這樣就不可能刺激企業(yè)努力降低成本，從而不能促使企業(yè)提高生產(chǎn)效率。同時，由于壟斷經(jīng)營，公用企業(yè)服務意識較淡漠。

四、投資主體單一

中國公用事業(yè)建設投資主體單一，缺乏穩(wěn)定、規(guī)范的建設資金來源渠道，沒有形成多元化的城市基礎設施建設投融資新機制，造成城市基礎設施建設滯后于城市發(fā)展。

第七節(jié) 民營化是大勢所趨

民營化，既意味著國營企業(yè)的民營化，也意味著公共服務（公用事業(yè)）的民營化.問題不一樣，但方向一致。如果中國農(nóng)村土地民營化，長期困擾的糧食問題自動消失。過去是以糧為綱，所有的精力和財力都集中在糧食問題上，這是過去傳統(tǒng)供給模式的問題，中國國營企業(yè)民營化，使國營企業(yè)存在的種種難以解決的問題消失。

公用事業(yè)（公共服務）的民營化，可以打破不必要的政府壟斷，在教育和醫(yī)療服務，自來水供應，街道清掃，垃圾收集處理，公園和樹木維護，郵電通訊等領域引入競爭。

除公用事業(yè)之外，科研，教育體制都要進行改革。市場經(jīng)濟向國家壟斷部門進軍，公共部門將實現(xiàn)治道變革，有限政府時代即將到來.這是一個世界性的潮流。

第八節(jié) 民營企業(yè)參與的必要性

第一，在融資方面的必要性

簡單來說，建設的這么快，需求這么高，僅靠政府的融資還不夠，有許多的閑錢在這里，為什么不用快速的經(jīng)濟增長顯然帶動了整個基礎設施的需要和城市化的發(fā)展，至2030年國家已經(jīng)預計到有50%的人變成城市人口，城市化的速度非常快。

另一個原因就是公共投資的不足，北京市在今后5-8年有100億的需求，主要是環(huán)保方面的需求，僅靠公共投資的水平是不行的。

最后一個原因就是擴大集資渠道，現(xiàn)在我們說錢不是問題，就是怎么樣把錢融資出來，怎樣把散錢集中到有效的利用方面去。

第二，僅僅為了錢還是不夠的。一個必要性就是，引進民營企業(yè)的參與，可以提高投資的運行效率，投資的效率和運行效率兩方面可以得到提高。如果僅僅是為了錢的話，我們可以從別的地方找錢，有了錢之后，還必須有一整套的機制和技術保證投資和運行效率提高。

國有企業(yè)維持的機制，以政府為主導的機制不能保證高效率的投資和運營，導致了相關項目的投資和運營上的低效率。比如說我們最近做了3個層次的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在過去5年中，每年的運營成本增加15%，而且沒一個城市的管理制度例外。其中的一種原因就是，國營企業(yè)機制的監(jiān)察和預算得不到一定的控制，使成本逐漸上漲。通過民營企業(yè)的介入，我們引入價格機制，通過政府職能的轉換，通過風險合理分配，可以保證效率的提高，保證投資運營效率。比如政府職能轉換，政府原來自己做補償對老百姓提供水，現(xiàn)在這種轉換提供一種要求，要求私營企業(yè)來運營，使政府職能和企業(yè)職能公開了，使企業(yè)更有效率。

第九節(jié) 各項資金積極參與公用事業(yè)民營化

民間投資主體，包括民營企業(yè)和個人，其投資行為完全是商業(yè)化的，目的是追求較高的投資收益率，因而能適應市場經(jīng)濟要求，是最有效率的投資主體之一。

民間資本進入可以解決當前國內(nèi)企業(yè)資本金普遍不足的問題，有利于提高資金的投資效益，有利于打破國有企業(yè)壟斷經(jīng)營及國有企業(yè)政企分離，可以改善城市居民的生活水平，提高城市居民生活質(zhì)量，推動經(jīng)濟增長，改善投資環(huán)境，促進經(jīng)濟發(fā)展。另外，民間資本進入后可以增加就業(yè)，增加居民收入，既有利于社會穩(wěn)定，又可以促進經(jīng)濟繁榮。民間資本進入后，有利于保護和改善城市環(huán)境，使城市居民的生活舒適，便利，提高城市居民的生活質(zhì)量。

經(jīng)過20年來的發(fā)展，一些規(guī)模較大的民營企業(yè)，其管理者素質(zhì)和企業(yè)經(jīng)營機制往往更適應現(xiàn)代企業(yè)運營機制的需要。城市基礎設施 行業(yè) ，如公交，路橋，供熱等不需太多的高新技術，投資者可以比較容易地開展經(jīng)營，因而也適合民間投資。近年來城市基礎設施領域已經(jīng)出現(xiàn)了許多主要由非國有經(jīng)濟主體（外資和國內(nèi)民營企業(yè)）投資和經(jīng)營的項目，為今后全面向國內(nèi)的民間投資開放城市基礎設施建設與經(jīng)營積累了大量成功的經(jīng)驗。

第十節(jié) 政府對公用事業(yè)民營化的態(tài)度

相關法律、法規(guī)、政策紛紛出臺，為公用事業(yè)民營化創(chuàng)造了條件；一些地方開放或部分開放公用事業(yè)，允許民營企業(yè)進入，并取得一定經(jīng)驗；一些民間資金甚至外資已經(jīng)進入公用事業(yè)領域，取得較高回報。

大中城市市政公用 行業(yè) 中的供水、管道燃氣供應、公共汽車電車、集中供熱、排水與污水處理、垃圾處理等，是國家需要控制的領域，但控制不一定控股，控制不一定獨資（國有獨資）。為滿足市場需要，要根據(jù) 行業(yè) 不同特點，有條件地允許非國有經(jīng)濟介入，并依法經(jīng)營，積極探索吸收多元投資發(fā)展公用事業(yè)的途徑，通過吸收各種經(jīng)濟成分，改制為有限責任公司或股份有限公司。投資主體可以是國有企業(yè)、集體企業(yè)、中外合資、也可以是自然人。政府在堅持統(tǒng)一 規(guī)劃 、統(tǒng)一服務質(zhì)量標準、統(tǒng)一市場準入制度、統(tǒng)一價格收費制度的基礎上，加緊 研究 在多元投資主體的情況下，國家對城市市政公用 行業(yè) 進行調(diào)控和監(jiān)管的辦法。同時，要鼓勵國外供水、供氣、供熱企業(yè)投資參股，通過引進國外先進技術和管理辦法，提高企業(yè)經(jīng)營管理水平。

第十一節(jié) 市政設施市場化供給的政策推動

目前市政公用設施服務市場化供給的政策方向已經(jīng)明確，建設部《關于加快市政公用 行業(yè) 市場化進程的意見》提出了明確的要求。提出鼓勵社會資金，外國資本采取獨資，合資，合作等多種形式，參與市政公用設施的建設，形成多元化的投資結構。允許跨地區(qū)，跨 行業(yè) 參與市政公用企業(yè)經(jīng)營。采取公開向社會招標的形式選擇供水，供氣，供熱，公共交通，污水處理，垃圾處理等市政公用企業(yè)的經(jīng)營單位，由政府授權特許經(jīng)營。通過招標發(fā)包方式選擇市政設施，園林綠化，環(huán)境衛(wèi)生等非經(jīng)營性設施日常養(yǎng)護作業(yè)單位或承包單位。

此前，國家一些政策也對推進市政公用設施服務市場化供給提供了必要的政策環(huán)境，如2001年12月11日，國家計委《關于印發(fā)促進和引導民間投資的若干意見的通知》，指出要逐步放寬投資領域.除國家有特殊規(guī)定的以外，凡是鼓勵和允許外商投資進入的領域，均鼓勵和允許民間投資進入；鼓勵和引導民間投資以獨資，合作，聯(lián)營，參股，特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性的基礎設施和公益事業(yè)項目建設。2002年1月，《"十五"期間加快發(fā)展服務業(yè)若干政策措施的意見》，指出要積極鼓勵非國有經(jīng)濟在更廣泛的領域參與服務業(yè)發(fā)展，放寬外貿(mào)，教育，文化，公用事業(yè)，旅游，電信，金融，保險，中介服務等 行業(yè) 的市場準入。國務院有關部門要盡快制定并公示有條件準入的領域，準入條件，審批確認等準入程序以及管理監(jiān)督辦法。2002年3月4日公布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導》中，原禁止外商投資的電信和燃氣，熱力，供排水等城市管網(wǎng)首次被列為對外開放領域。2002年10月國家計委，建設部，環(huán)?？偩殖雠_《關于推進城市污水，垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》，提出改革價格機制和管理體制，鼓勵各類所有制經(jīng)濟積極參與投資和經(jīng)營，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的投融資及運營管理體制，實現(xiàn)投資主體多元化，運營主體企業(yè)化，運行管理市場化，形成開放式，競爭性的建設運營格局。

目前各地需要根據(jù)國家政策要求，制定出開放市政公用設施市場的范圍，步驟和關鍵細節(jié)，要防止停留在一般的宏觀號召而缺少具體可操作性政策的傾向。制定具有可操作性政策，關系到市場化改革的進程，要特別加以 研究 和明確，如經(jīng)營性市政公用設施實行特許經(jīng)營，如何對待新建設施的產(chǎn)權問題，特許經(jīng)營期限如何確定，特許經(jīng)營權獲取是否要付費，特許經(jīng)營到期后資產(chǎn)如何處置，現(xiàn)企事業(yè)單位如何平穩(wěn)改革，如何平衡價格（收費）與企業(yè)回報的關系，如何建立必要的補貼機制，政府如何實施有效監(jiān)管等等問題。在這些問題上，既要借鑒國際上成功的經(jīng)驗，也要找出適合我國的特點的有效做法。

第十二節(jié) 政策法律的發(fā)展和改進

一、相關政策出臺有利于民營企業(yè)參與

在城市價格管理方面，出臺了《城市污水水價管理方法》，提出全成本回收的規(guī)則，出臺了城市污水費用制訂和征收以及固體垃圾費用管理辦法。

政府最近頒布了很多文件，要引進投資機制，也非常鼓勵企業(yè)的發(fā)展。

民營企業(yè)介入已經(jīng)開始，但很多介入不太規(guī)范，從技術方面，投標方面不規(guī)范。政府在介入和私營企業(yè)打交道時，因為工作比較忙，很倉促做的決定，今后有咨詢或專業(yè)人員來咨詢應該起到作用，在國內(nèi)應當?shù)玫胶艽蟀l(fā)展。

二、經(jīng)濟政策需要改進

國內(nèi)民營企業(yè)的國民待遇.中國的民營企業(yè)各種原因還沒有得到國民待遇，一方面是沒有好好開放，一方面是沒有能力來解決這個問題，然而這對國內(nèi)民營企業(yè)的促進很有必要。

取消不必要的限制，根據(jù)項目投資風險選擇最佳融資方案.項目投資融資的結構應該更開放了，現(xiàn)在基本上是外匯，股東投資，這種投資是不合理的，因為股東投資有些是比較貴的。債務融資是比較合理的，你們收入是人民幣，外匯投資有一定的風險，一定要允許最佳的投資方案，最好讓投資者有一定的選擇，這方面政策改進對以后的民營企業(yè)有幫助。

開放管網(wǎng)，擴大竟爭。以水場為例，開放了投資，但管網(wǎng)的處理沒有開放，民營企業(yè)很難辦，我不管管網(wǎng)，但以后要為管網(wǎng)質(zhì)量負責。管網(wǎng)不管，怎么達到對老百姓的福利提高和水質(zhì)的提高，因為管網(wǎng)處理不善，保護不當，造成漏水，有污染，無法保證老百姓喝到的水就是干凈的。如果必須要求民營企業(yè)的水比較干凈沒有污染，所以必須讓企業(yè)要有一定的控制權力。

第十三節(jié) 民營化和管理都要抓

城市市政基礎設施和公用事業(yè)是城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的載體，與人民群眾生活密切相關，直接影響到社會公眾利益和公共安全。長期以來，受計劃經(jīng)濟的影響，政府對市政公用 行業(yè) 大多采取行政手段進行管理，缺乏市場經(jīng)濟的管理手段和經(jīng)驗。

在全面開放市政公用 行業(yè) 市場的同時，如不采取有效的監(jiān)管措施，就會造成市場無序競爭，國有資產(chǎn)流失，公眾利益受損。前段時期，一些地方對“市場化”理解簡單，出現(xiàn)了對公用企業(yè)“一賣了之”的現(xiàn)象。由于市政公用 行業(yè) 關乎公眾利益和公共安全，如果僅僅以為“賣”掉，拿了錢就萬事大吉了，將可能帶來嚴重的后果。李東序特別強調(diào)市政公用事業(yè)的公共性和公益性，在推進市政公用 行業(yè) 特許經(jīng)營的進程中，對自然壟斷業(yè)務政府要進行有效監(jiān)管，以確保公眾利益和公共安全，一定要警惕變現(xiàn)套錢現(xiàn)象的發(fā)生。

第十四節(jié) 警惕價格盲目上漲

長期以來，在計劃經(jīng)濟體制下，我國的公用事業(yè)一向視作社會福利性 行業(yè) ，價格一直由政府核準。作為一種社會福利，我國的公用 行業(yè) 諸如城市供水、供氣、供熱等價格偏低、長期不到位，價格與價值嚴重背離。隨著資源的日漸短缺及可持續(xù)發(fā)展的需要，特別是在市場經(jīng)濟體制與機制基本建立并逐步完善的體制與政策環(huán)境下，價格與價值日漸吻合成為必然。但是，當公用設施實行特許經(jīng)營后，價格或收費標準如何核準，是人們關注的一個重要問題。
特別是實行了市場化運作以后，有的企業(yè)為了拿到項目，往往出高價中標。從企業(yè)角度講，追求利潤最大化是最終的目的，如果此時監(jiān)管不到位，就可能出現(xiàn)價格盲目上漲。如果特許經(jīng)營商的中標價格太高，在運營中就可能帶來虧損，最終，這些虧損還是會轉嫁到消費者身上。所以，市政公用 行業(yè) 在市場經(jīng)濟條件下實行特許經(jīng)營就要預見到這種傾向，必須嚴加規(guī)范，著力引導企業(yè)提高效益、降低成本，讓大眾受益。但也要承認一個現(xiàn)實：目前我國公用事業(yè)的價格不到位，價格形成機制不完全符合市場經(jīng)濟機制。他表示，經(jīng)過 研究 ，將對這些 行業(yè) 一一制定出 行業(yè) 成本準則。在公用 行業(yè) 價格還未到位就實行市場特許經(jīng)營的前提下，價格尤其需政府加強監(jiān)管。

第十五節(jié) 避免政府信用風險

2004年2月，作為國內(nèi)第一家外商參與投資的公用企業(yè)——長春污水處理廠由于資金枯竭被迫全面停產(chǎn)。去年上半年，匯津中國長春污水處理有限公司就一紙訴狀將長春市政府告上了法庭，一審匯津公司敗訴，成為當時轟動一時的新聞。據(jù)有關媒體報道，此糾紛是由于長春市政府單方面廢除了由上一屆政府制定的《長春匯津污水處理專營管理辦法》而引發(fā)的。據(jù)了解，匯津中國長春污水處理有限公司曾與長春市上屆政府班子達成協(xié)議，共同在長春市北郊興建長春市污水處理廠。長春市上屆政府為此專門制定了《長春匯津污水處理專營管理辦法》。按照當時的設想，長春污水處理廠的建成，標志著長春市利用外資資金推進長春市公用事業(yè)市場化進程的開始。長春污水處理廠停產(chǎn)事件已引起了吉林省有關部門的高度重視。

在中國投資，最害怕的就是不確定性，政策的變動太大使得投資商沒有安全感。

市政公用 行業(yè) 具有投資規(guī)模大、投資時間長、投資回報率低的特點，但是投資回報穩(wěn)定，相對來說市場風險較小。投資企業(yè)最擔心的就是政策風險，即政府信用風險，這也是制定《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的立足點，不僅要規(guī)范企業(yè)行為，更要規(guī)范政府行為，減少投資者的投資風險。

目前，有些地方政府片面追求吸引資金，承諾固定的投資回報，有的授予經(jīng)營者70年經(jīng)營權；有的為了能引來資金，在根本就沒把合同 研究 透徹，對其中可能存在的合同“陷阱”也不了解的情況下，就很草率地簽訂了特許經(jīng)營協(xié)議。等到經(jīng)營中發(fā)現(xiàn)問題或遭遇政策變動時，又匆匆終止合同，引起了很多糾紛，使政府的信譽受到了極大傷害。目前，公用事業(yè) 行業(yè) 存在的最大風險就是政府的信用風險。從目前已經(jīng)出現(xiàn)的典型案例來看，地方政府不是不想講信用，而是在設計方案時太草率了，在合同或協(xié)議中界定不清。實行特許經(jīng)營尤其要重視規(guī)范政府行為，嚴格合同管理，采取有效監(jiān)管，維護政府信譽。

第十六節(jié) 保證職工合法權益不受侵犯

目前，在公用 行業(yè) 市場化的進程中，企業(yè)改制時出現(xiàn)了兩種傾向：加大職工的勞動強度或忽視職工的社會保障和職工利益。公用企業(yè)在改制中如何保證不傷害企業(yè)職工的正當權益，已成為公用事業(yè)市場化能否順利實施的重要前提。

在企業(yè)的改制過程中，企業(yè)產(chǎn)權的置換、職工身份的轉換等都需要付出巨大的改革成本，都是“不可回避的問題”。如何保證職工的權益不受損害，正確處理職工的勞動定額以及工資、福利、社會保障等諸多問題，維護社會穩(wěn)定，都事關改革的成敗，實行特許經(jīng)營應該統(tǒng)籌考慮。如果這些問題沒有得到根本解決，將會帶來極大的后患。

免責申明：本文僅為中經(jīng)縱橫 市場 研究 觀點，不代表其他任何投資依據(jù)或執(zhí)行標準等相關行為。如有其他問題，敬請來電垂詢：4008099707。特此說明。